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        羅豪才:行政訴訟的一個新視角——如何將博弈論引進行政訴訟過程

        選擇字號:   本文共閱讀 2642 次 更新時間:2005-12-08 12:22:59

        進入專題: 行政訴訟  

        羅豪才 (進入專欄)  

          

           【摘要】

           將博弈論引進行政訴訟過程是構建一種確保行政主體與相對方在憲政框架下充分互動的行政法機制的新方法。人民代表大會制度是博弈論引進我國行政訴訟過程的憲政基礎,也是最根本的博弈規則。博弈論引進行政訴訟過程所必不可少的其他前提條件還包括:原告、被告法律地位平等,當事人都具有自主地作出理性選擇的能力,以規則公平為基礎的對抗、合作和交易的平臺以及審判獨立與公正裁判。 

           【關鍵詞】博弈論  前提條件  憲政基礎

          

           行政訴訟行政法理論必須回應社會發展與行政法制實踐的現實需要,否則就不足以科學地解釋行政法制現象。傳統行政法理論因其日益脫離實際而無法全面解釋行政法實踐,故而面臨著來自實踐與理論的嚴峻挑戰。筆者以為,當理論研究陷入困境時,就應嘗試著轉換視角或方法。只有如此,研究思路才有可能變得開闊,學術視野才有可能因此豁然開朗。本文就是在反思傳統行政訴訟理論的基礎上,探討如何將博弈論引進行政訴訟過程當中。 

          

           一、問題的提出 

          

           早在20世紀70年代,美國行政法學教授理查德·B·斯圖爾特就在《哈佛法律評論》上發表長篇論文,抨擊傳統行政法模式,①主張以利益代表的行政法模式取代傳統模式:“一個日益增長的趨勢是,行政法的功能不再是保障私人自主權,而是代之以一個政治過程,從而確保在行政程序中廣大受影響的利益得到公平的代表”。②斯圖爾特的這種理論主張,引起美國以及其他普通法國家行政法學界的高度關注和持續的爭議。③但由于中國行政法發展的背景、路徑和階段與美國行政法之間存在著明顯的差異,因此美國行政法學界的這場爭議對中國行政法學并未產生直接影響。不過,自20世紀80年代以來,由于中國行政法學界對包括行政訴訟法在內的行政法的宗旨、功能存在著不同的理解,因而斷斷續續地對此進行了很長時間的爭論,且至今方興未艾。 

           前一段時間,在議論行政訴訟功能的問題時,筆者就曾主張轉換研究思路,重新選擇一個新視角來考察行政訴訟的功能,以期探索確立一種新型的、更加切合實際的理論分析框架。近年來,我們一直在嘗試論證構建一種確保行政主體與相對方在憲政框架下充分互動的行政法機制或交互平臺的可能性,④旨在平衡公民權利與行政權力。不過,為了確保各方在這個平臺上互動起來,就需要引進新的方法。在筆者看來,將博弈論引進行政訴訟過程,⑤把行政訴訟或司法審查過程視作一種由理性的當事人在行政法和司法體制組成的規則下尋求均衡的博弈過程,這可能是一個有益的思路。 

           眾所周知,原本作為數學一個分支的博弈論,現已被廣泛運用于經濟學、政治學、社會學等諸多學科之中,有力地拓展了研究思路,推動著這些學科的發展。國內外法學界也嘗試著將博弈論引入法學,且頗有成效。之所以如此,一個重要原因是“因為現代博弈理論為人們理解法律規則如何影響人的行為提供了非常深刻的洞察力”。⑥就行政訴訟過程而言,原告、被告以及其他訴訟參與人為了最大化自身利益,通常都會積極研究對策,預測對方的行為,并通過法律規則所提供的程序作出理性選擇。理性的當事人在尋求博弈均衡的過程中有利于推動作為博弈規則的行政法制的平衡發展。不僅如此,它還有力地推動司法公正原則的全面實踐,使得司法公正不限于停留在原則標準之上,而且還可以直接付諸實踐。就此而言,將博弈論引進行政訴訟具有非常重要的意義,它有可能在司法審查過程中作為基礎性機制而發揮傳統訴訟機制所不可比擬的獨特功能。 

           鑒于博弈論的復雜性,筆者在本文中不打算對其加以正面描述、解釋,僅限于直接引進博弈論的原則來推動行政(訴訟)法機制的更新,⑦并對將博弈論引進司法審查過程所必不可少的一些前提條件加以重點探討。這不僅直接涉及行政法權利(力)結構的調整,而且在相當程度上關乎行政法知識結構的反思與重構。 

          

           二、我國司法審查制度的憲政基礎 

          

           憲政基礎是司法審查中最根本的博弈規則,憲政影響理性選擇并最終影響訴訟的均衡后果。司法審查,在我國現階段主要指行政訴訟,即人民法院通過審理行政案件對行政主體的具體行政行為的合法性進行審查,并在一定程度上審查行政規范性文件,⑧但不包括違憲審查。 

           司法審查,涉及分權與制約、權力與權利關系這樣兩個基本的憲政問題。這兩大問題,再加上價值取向,可以形成若干憲政模式。我們雖然既不贊成照搬美國式“三權鼎立”的憲政模式,也不贊成照搬其他國家的憲政模式,但并不一般地反對分權與制約原則,也同樣主張要科學地處理權力與權利之間的關系。因為,“沒有分權,就沒有憲法”,也就沒有行政法,這是公認的常理。不過,實現這個原則和調整這些關系的形式是多種多樣的,它要受制于各國的現實國情與文化傳統等眾多因素的深刻影響。正因為如此,我們雖然大可不必效仿別國的模式,但也不拒絕人類文明的成果,不反對借鑒別國的適合我國國情的經驗。 

           我國憲法明確規定,人民大會制度是我國的根本政治制度。它是在我國的具體歷史條件下形成的,并經過半個多世紀的發展,表現出明顯的中國特點和有目共睹的優勢。在這個憲政基礎之上,我國的司法審查制度與我國的根本政治制度相適應,具有明顯的中國特色。 

           在現代社會,特別是在社會主義條件下,由于我們既不能將行政法所調整的行政權力與公民權利的關系看成是完全對立的對抗關系,也不能將其歸結為純粹的管理與被管理、控制與被控制的關系,而應看到其中存在合作互惠的基礎、公益私益共謀發展的可能,這就意味著,將博弈論引進司法審查過程當中,構建一種合作博弈機制,不僅可能,而且必要。這有助于在建設社會主義法治國家的進程中,有力地推動我國司法審查制度走向成熟。 

          

           三、原告、被告法律地位平等 

          

           權力和權利的關系,從憲政上講,權利是基礎,權力源于權利,權力要保障和增進權利,執政為民,這是民主憲政的要求。雖然行政法與民商法之間存在著一個顯著的差異:在行政過程當中,行政主體與相對方的權利義務在每一個具體的領域中具有明顯的不對等、不對稱的特點,但我們不能將行政法律關系的特征簡單地歸結為不平等主體之間的關系。根據平衡論的觀點,行政權與公民權結成相互依存、既競爭又合作的關系,任何一方都不可能無意義地孤立存在,雙方主體的法律地位應是平等的,這是憲法、法律所明示的一項重要原則。之所以如此,是因為法律地位是權利義務的綜合體現,行政法上雙方權利義務的設置總是犬牙交錯的,而非整齊劃一,但在總體上應趨向平衡,雙方主體的法律地位應該趨于平等。 

           行政主體與相對方雙方法律地位的平等是博弈的要求,是當事人能自主地作出理性選擇并達到均衡的前提。政府全能或無能都不會有真正意義的行政訴訟。在相對一方若處于消極的被保護、被壓抑的地位的情形下,要求其自主作出理性選擇,既無可能也無必要。作為一種“理想標準型博弈,其中行為人對其他行為人的選擇有預見性……行政人是理性的,有預見性而且掌握博弈信息……行為人的策略是因果獨立的”。⑨只有當雙方地位平等時,才有可能營造一個理想的均衡的法制環境。進而,如何在憲政的基礎上充分發揮雙方主體的積極能動作用,同時抑制其非理性的慣性,這正是我們所探索建立的一種合作博弈機制。⑩當然,從實際情況看,由于權力(權利)結構失衡,重權力,輕權利,重實體,輕程序,仍然是當前行政法制突出的傾向,這就需要繼續轉變政府職能,改革行政管理方式,擴大相對方的權利,發揮非政府組織的社會治理和社會服務作用,并在制度設計上把保護公民的合法權利,限制、制約和監督行政權作為行政法制建設的重點,同時有效防治相對方濫用公民權利。當前,在社會轉型時期,有必要強調,作為公共權力的組織和公務員特別要樹立平等意識、民主意識、法治意識和服務意識,要正確認識行政訴訟,善待原告,增進和諧的行政管理氛圍。 

          

           四、當事人都具有自主地作出理性選擇的能力 

          

           在行政訴訟中,當事人,無論是個人還是組織,通常都會關心自己的利益,為了謀求自身利益的最大化,無不重視訴訟規則和程序,研究對策,理性地作出抉擇。為了確保當事人能夠作出理性選擇,就需要當事人擁有充分的自主性與能動性。 

           在行政過程中,行政相對方只要不違反法律,不違反社會公認的道德準則,完全可以自主地處置程序性權利和實體性權利,基本上能夠做到意思自治。但相形之下,行政主體的自主性卻非常有限,往往局限于行政自由裁量。在現代行政管理活動中,我們不得不認可行政自由裁量權存在的必要性;否則就不利于行政職能的有效發揮和公平與效率原則的全面實施。嚴格的羈束行政行為,既受實體規范的約束,又受程序規則的約束,不存在裁量的余地,不存在有兩種以上的合法性選擇。在這種情況下,對行政主體就無博弈可言。在現代行政法制中,這樣嚴格的羈束性的法律規定日趨減少,裁量行政行為規定比重逐漸加大,即使許多約束性規定也都含有裁量的成分。行政自由裁量盛行是現代行政法制的一大特征。不過,自由裁量不等于不受約束,只不過受約束的形式、過程、程度存在差別。在行政過程中,法律通常對計劃行政、財政預算行政、促進行政以及行政指導等只作框架式的規定,行政主體享有廣泛的自由裁量權,其活動主要由政策調整,總體上要承擔政治責任和行政責任。受司法控制的行政自由裁量權,主要是那些直接涉及公民權利和利益的行為。對這類行政決定,行政自由裁量權不僅要受制于合法性原則,而且還要受制于合理性原則。如果行政主體行使實體性權力和程序性權力違反正當目的、反復無常、考慮無關聯因素、明顯不公平等,均構成濫用職權。 

           在行政訴訟過程中,原告和被告在法律框架內充分行使訴權,從某種意義上講是雙方在行政過程中行使自主的權利(權力)的一種延續。當然,原告和被告不但要受到旨在規范行政過程的法律原則與法律規范的約束,還要受到旨在規范、調整行政訴訟關系的法律原則和規范的約束。不過,這些法律規制不應當不恰當地制約原告和被告雙方在訴訟程序的框架下充分行使自主權利(權力)。從理論上講,行政訴訟程序法的價值模式是相對方訴訟程序性權利的集成,具有制約行政權力的功能,是平衡權利和權力關系的有效手段。但是從綜合雙方互動關系來看,行政訴訟程序還應被視作一個十分活躍的互動平臺,具有良性的互動機制。近年來,我國庭審方式的改革、訴訟制度的調整、證據制度的發展,明顯地傾向于確保程序公正價值,開始改變只重實體、輕程序的傳統,逐步淡化職權主義的審理方式,充分尊重當事人的意思自治,這就為當事人在訴訟過程中進行博弈、自主抉擇提供了可能。 

          

           五、對抗、合作和交易的平臺 

          

           遵守規則,而規則必須是公平的,這是進行博弈的前提。我國現行司法體制、行政法和其他相關法律所確定的規則,盡管尚不完善,但應該說體現了公平的精神,基本符合進行博弈的平臺的要求。當事人可通過起訴、應訴、法庭辯論、舉證、質證、認證過程進行博弈。在這個平臺上,理性的原告和被告既可以進行對抗,也可以進行合作和交易。 

        糾紛往往會產生對抗,這也是產生訴訟的緣由,但解決糾紛的訴訟程序不應僅僅為當事人之間的對抗過程而設計。在訴訟過程中,現代的訴訟程序還應當為原告和被告的合作提供規則和機會。(點擊此處閱讀下一頁)

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