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        柳經緯:從權利救濟看我國法律體系的缺陷

        選擇字號:   本文共閱讀 228 次 更新時間:2015-04-19 23:49:22

        進入專題: 權利救濟   法律體系   司法審查   中國夢   法治  

        柳經緯  

           【摘要】權利救濟是評判法律體系是否健全的重要標志。我國自改革開放以來,在個案情形下的權利救濟方面,已經制定了相應的法律。但是,當人民權利遭受來自公權力機關具有普遍效力的行為的侵害時,則明顯缺乏相應的救濟制度構建。加快這方面的制度構建,是保護人民權利的必要,也是健全法律體系、實現“中國(法治)夢”的當務之急。這一制度至少應包括兩點:一是使得涉嫌侵權的法律、法規、規范性文件以及規范性司法解釋能夠得到及時糾正;二是因這些法律、法規、規范性文件、規范性司法解釋受到損害的權利人能夠獲得賠償。

           【關鍵字】權利救濟;法律體系;司法審查;中國(法治)夢

          

          

           保護人民權利是包括憲法在內的全部國家法律的基本任務。《民法通則》第1條規定“保障公民、法人的合法的民事權益”;《刑法》第2條規定“保護國有財產和勞動群眾集體所有的財產,保護公民私人所有的財產,保護公民的人身權利、民主權利和其他權利”;《民事訴訟法》第2條規定“保護當事人行使訴訟權利”,“保護當事人的合法權益”;《行政許可法》第1條也規定“保護公民、法人和其他組織的合法權益”。這些法律無不宣示其保護人民權利的宗旨、立場和態度。至于像《消費者權益保護法》《老年人權益保護法》《婦女權益保護法》《未成年人保護法》這樣的法律,更是旗幟鮮明地宣告以保護特定弱勢群體的權利為使命。

           然而,從法治的角度看,保護人民權利不能只是停留在法律宣言的層面上,也不能停留在宣告人民享有的具體權利上,盡管這很重要;更為重要的是將權利保障落實到具體制度尤其是權利救濟制度的構建上,建立和健全權利救濟制度,在人民的權利遭受侵害時能夠為其提供有效的法律救濟。誠如法諺所言,“有權利必有救濟”,“無救濟即無權利”。如果缺乏相應的權利救濟制度,不能為人民的權利提供有效的法律救濟,那么任何關于人民權利的宣言都只是一句空話,都只是一張開給人民的“空頭支票”。從這個意義上說,權利救濟制度不僅是檢測權利宣言是否只是一張“空頭支票”的試金石,也是評判國家的法律體系是否健全、法治是否得以落實的重要標志,欠缺權利救濟制度的法律體系不是健全的法律體系,不能為人民的權利提供有效救濟的法治不是真正意義的法治。

          

          

           保護人民權利是包括憲法在內的全部國家法律的基本任務。《民法通則》第1條規定“保障公民、法人的合法的民事權益”;《刑法》第2條規定“保護國有財產和勞動群眾集體所有的財產,保護公民私人所有的財產,保護公民的人身權利、民主權利和其他權利”;《民事訴訟法》第2條規定“保護當事人行使訴訟權利”,“保護當事人的合法權益”;《行政許可法》第1條也規定“保護公民、法人和其他組織的合法權益”。這些法律無不宣示其保護人民權利的宗旨、立場和態度。至于像《消費者權益保護法》《老年人權益保護法》《婦女權益保護法》《未成年人保護法》這樣的法律,更是旗幟鮮明地宣告以保護特定弱勢群體的權利為使命。

           然而,從法治的角度看,保護人民權利不能只是停留在法律宣言的層面上,也不能停留在宣告人民享有的具體權利上,盡管這很重要;更為重要的是將權利保障落實到具體制度尤其是權利救濟制度的構建上,建立和健全權利救濟制度,在人民的權利遭受侵害時能夠為其提供有效的法律救濟。誠如法諺所言,“有權利必有救濟”,“無救濟即無權利”。如果缺乏相應的權利救濟制度,不能為人民的權利提供有效的法律救濟,那么任何關于人民權利的宣言都只是一句空話,都只是一張開給人民的“空頭支票”。從這個意義上說,權利救濟制度不僅是檢測權利宣言是否只是一張“空頭支票”的試金石,也是評判國家的法律體系是否健全、法治是否得以落實的重要標志,欠缺權利救濟制度的法律體系不是健全的法律體系,不能為人民的權利提供有效救濟的法治不是真正意義的法治。

           一般來說,人民權利遭受侵害無非兩種情形:一是來自平等主體的自然人、法人的侵害,如張三打傷了李四,A公司生產的有害食品造成消費者的損害;二是來自不平等主體的公權力機關的侵害,如立法機關制定的法律損害了人民的權利,政府未經法定程序強行征收公民私有財產,公安機關錯捕犯罪嫌疑人,法院未依法裁判造成冤假錯案。

           在第一種情形下,權利救濟的路徑和方式主要是民事救濟,在立法上有實體法和程序法之分。從實體法層面上,權利救濟體現在民事責任制度的構建上,如違約責任制度旨在當債務人不履行合同時為債權人提供法律救濟,侵權責任制度旨在當侵權行為發生時為受害人提供法律救濟。在程序法層面上,權利救濟體現在民事訴訟程序和仲裁程序以及其他糾紛解決程序制度的構建上。

           我國自1978年中共十三屆三中全會以后,隨著法制的不斷進步,民事救濟的法律,無論是實體法層面還是程序法層面,都有了顯著的改觀。

           從實體法層面看,在違約救濟方面,1981年《經濟合同法》對違反經濟合同的責任作了規定,1985年《涉外經濟合同法》對涉外經濟合同的違約責任作了規定,1986年《民法通則》對違約責任也作了專門規定。在上述法律規定的基礎上,1999年《合同法》關于違約責任的規定(第七章),使得違約救濟制度臻于健全。在侵權救濟方面,1982年《商標法》、1984年《專利法》、1990年《著作權法》、1986年《民法通則》、2007年《物權法》以及《消費者權益保護法》、《產品質量法》等法律都對不同領域的侵權責任作了規定。在總結上述侵權責任的立法經驗基礎上,2009年專門制定了《侵權責任法》,侵權救濟制度也趨于健全。

           從程序法層面看,在訴訟救濟程序方面,1982年制定了《民事訴訟法(試行)》,1991年制定了新的《民事訴訟法》,后者經過2007年和2012年兩次修訂,民事訴訟救濟制度日趨完善。在仲裁救濟程序方面,1994年制定了《仲裁法》,2007年制定了《勞動爭議調解仲裁法》,2009年又制定了《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》,建立了商事仲裁、勞動仲裁和農村土地承包糾紛仲裁等多元仲裁制度。

           總體來看,經過30多年的努力,我國在權利的民事救濟方面,已經實現了制度構建,未來的問題主要是如何隨著社會的進步而不斷完善民事救濟制度,切實發揮民事救濟制度的效用,而不是由于制度缺失造成的體系補缺問題。

          

          

           公權力是國家機關擁有的對人民共同體事務的管理權,公權力機關與人民不具有平等的地位,因此公權力機關對人民權利的侵害,與來自私主體對人民權利的侵害就有很大的不同。后者的表現形式總是個案的,無論是張三打傷了李四,還是A公司生產的有害食品造成了一定數量的消費者受害,均屬于侵害特定人權利的個體性案件,受害人可通過個案訴訟或仲裁,援引有關法律的規定,獲得相應的救濟。與此不同的是,公權力機關侵害人民權利的情形,既可能是個案的,如非法征收、錯捕、冤假錯案,侵害的是特定人的權利,也可能是非個案的,而具有普遍性,如立法機關制定的法律,行政機關發布的具有普遍效力的行政文件,最高人民法院發布的非個案批復的規范性司法解釋,由于這些文件對共同體成員具有普遍的適用效力,其對人民權利的侵害就不是個案的,而是具有普遍性的。因此,在人民權利受到公權力機關侵害時,必須從上述兩個方面著眼,構建相應的法律救濟制度。

           就公權力機關侵害權利的個案情形而言,一般來說,只存在于行政機關和司法機關,不存在立法機關的立法行為侵害特定人權利的個案情形。在行政機關、司法機關侵害特定人權利的救濟方面,我國自改革開放以來逐步建立了行政訴訟、行政復議、國家賠償等法律制度。1989年《行政訴訟法》規定:“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益,有權依照本法向人民法院提起訴訟。”1990年《行政復議條例》(已為1999年《行政復議法》所取代)在訴訟途徑外,為公民、法人權利的行政救濟提供了又一途徑。1994年《國家賠償法》對行政賠償和刑事賠償的賠償范圍、賠償程序以及賠償方式和計算標準都作了具體的規定,實現了國家賠償的制度化。從我國當前的實際情況看,在人民權利遭受公權力機關侵害的個案情形,未來的任務是如何嚴格執行這些法律規定,如何進一步完善相關法律制度的問題,也不是由于制度缺失產生的體系補缺問題。

          

          

           當公權力機關實施的對共同體成員具有普遍效力的行為侵害人民的權利時,受害的就不只是某個或若干特定人,而是該公權力行為效力所及的特定群體甚至全體人民。且不說我國改革開放之前的“反右運動”、“四清運動”,尤其是“文化大革命”對人民權利的侵害,是那個特定時代高層濫用公權力造成的全民族的災難性事件;即便是在改革開放后,由于公權力機關實施的具有普遍效力的立法、行政、司法行為侵害人民權利的現象也不在少見。例如,1982年《憲法》第10條宣告城市土地歸國家所有、農村土地歸集體所有,使得城鄉居民一夜之間喪失了對土地(主要是住宅用地)的所有權。2003年最高人民法院《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第29條區分城鎮居民和農村居民實行不同的賠償標準(即所謂“同命不同價”),則構成對億萬農村居民權益的歧視。近年來各地政府頻頻出臺的以戶籍為基礎的商品房限購或汽車限購政策,也同樣存在著戶籍歧視、限制公民財產權和合同自由之嫌。至于像收容遣送、收容教育、勞動教養以及強征強拆這些在改革開放之前早已存在的制度,伴隨著社會的進步和人民權利意識的增強,其具有的侵害人民權利的“真面目”也漸漸顯露出來,并招來“惡法”的罵名。

           從我國的法治實踐來看,上述公權力機關制定的具有普遍適用效力的法律、法規以及規范性司法解釋,并沒能得到及時、有效地糾正,更談不上對受害人的救濟。

           例如,收容遣送始于20世紀50年代之初,1982年國務院制定《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》使之制度化,1992年國務院發布《關于收容遣送工作改革問題的意見》將收容對象擴大到“三無人員”(無合法證件、無固定住所、無穩定收入),收容遣送制度逐步脫離原來社會救助的宗旨,淪為一項嚴重侵害公民人身自由的強制措施。2003年3月“孫志剛事件”的發生,導致公眾輿論對這一制度的普遍譴責。在強大的民意壓力下,2003年6月國務院發布《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》,流浪乞討人員的收容遣送方告廢止。

           又如,勞動教養始于20世紀50年代(1957年,全國人大常委會批準國務院頒布《關于勞動教養問題的決定》),改革開放后逐漸健全(1979年,國務院發布《關于勞動教養的補充規定》;1982年,國務院批準公安部發布《勞動教養試行辦法》)。在實踐中,這一制度背離了對教育和挽救不構成犯罪的違法行為人的本意,逐漸演變成一非經正當程序而剝奪公民人身自由、強制公民從事繁重勞動、造成被勞教人員非正常死亡的“惡”制度。進入21世紀以來,該制度之“惡”日益顯露,人們紛紛譴責和呼吁廢除這一制度。在民意的驅動下,2013年12月28日,十二屆全國人大常委會第六次會議作出決定,這一制度終告廢除。

        收容遣送制度和勞動教養制度從產生到廢止,均經歷了半個多世紀,數以千萬計的公民為此付出了人身自由甚至生命的沉重代價。如果不是近年來法治的進步和人民權利意識的覺醒以及這些制度之“惡”的充分顯露,(點擊此處閱讀下一頁)

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        本文責編:lihongji
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        文章來源:《法律科學》2014年第5期

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