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        羅豪才:現代行政法制的發展趨勢

        選擇字號:   本文共閱讀 710 次 更新時間:2014-09-21 21:12:09

        進入專題: 行政法制   價值取向   行政管理    

        羅豪才 (進入專欄)  

           【內容摘要】在政治、經濟和社會條件的綜合作用下,我國現代行政法制建設取得重大成就并呈現八大發展趨勢:行政法制觀念進一步更新;行政價值取向更加合理;行政法權利(力)結構趨向平衡;行政管理方式趨向多樣化;對行政程序價值日趨重視;行政法機制日益完善;權利救濟方式趨于多樣與實效性;行政法制方法更加豐富。

           【關鍵詞】行政法制 價值取向 行政管理

           引言

           行政法制建設的歷史連續性,在很大程度上依賴于政治、經濟與社會條件基于一定規律的發展變化。在我看來,推動我國現代行政法制發展的動因主要包括五方面:第一,市場經濟的發展。這是現代行政法制發展的最基本動因。市場經濟體制的建立和發展,必然要對既有政治體制和行政法制產生較大沖擊。第二,民主政治的建設。民主政治是平等、權利等價值觀念在制度層面的反映。行政法與民主政治的聯系非常密切,我國的行政法制建設必然要全面回應民主政治建設的需要。第三,法治理念的確立。法制建設,法治理念先行;依法治國方略的確立與展開,直接推動了我國行政法制建設的快速發展。第四,信息化、網絡化與全球化程度的提高。信息產業突飛猛進、信息化和網絡化程度的提高,對行政法制提出新的挑戰;網絡化的一個重要特點是信息的公開化和迅速傳播,這對于行政行為接受公眾的監督,促進行政管理公正、公平、公開有很大的積極影響;經濟全球化在某種程度上將促進特定領域法律規范的全球化,中國尤其要正視WTO 規則與具體行政法制度之間的對接問題。第五,行政法學理論研究的深化。如果說,前面四個動因是決定行政法制現代化發展趨勢的"硬件",那么,行政法學理論則是影響行政法制現代化的"軟件",我國行政法制建設不可能不受到我國行政法學理論的影響。

           取決于以上幾種因素的綜合作用,尤其是鄧小平理論和江澤民"三個代表"思想的指導,我認為,我國行政法制大致形成了以下八個發展趨勢。(注:在歷史上,由于各國行政法制本土資源殊異,溝通、交流相對較少,導致各國行政法制之間個性差異比較明顯;20世紀后期,在經濟全球化的推動下,各國行政法制的共性特征越來越明顯,個性差異正在逐步縮小。就此而言,我以下所要談的現代行政法制發展的八大趨勢,雖然立足于中國,但并不限指中國。)

           一、行政法制觀念的進一步更新

           行政法制觀念與行政法律制度之間具有較強的互動性。盡管一個社會的行政法制觀點具有相對的穩定性,但它并非一成不變,當行政法制觀念改變了,具體的行政法律制度也會因為失去合理性而遲早被新的制度所取代。

           1、法治觀念

           我國近些年來發生了兩種根本性的觀念轉變,一是從計劃經濟向市場經濟的"經濟觀念"的轉變,二是從人治到法治"治國觀念"的轉變;正是這兩種根本性的觀念轉變,使得我們的國家與社會發生了翻天覆地的變化。這兩種深入人心的觀念轉變在新世紀里將會得到進一步強化,從而深刻地影響著我國未來的行政法制建設。

           由于實施依法治國方略,無論對于政府、還是普通老百姓而言,都是一件新事物,因此必然要相應地進行一系列的行政法制觀念更新。對于"走向法治政府"的國家行政機關的工作人員而言(注:參見應松年、袁曙宏主編:《走向法治政府--依法行政理論研究與實證調查》,法律出版社2001年版。),應該樹立行政法治觀念,依法辦事;對于公民、法人與其他組織而言,一要強化守法意識,不做違法的事;二要樹立參與意識,積極地依法參與立法、執法;三要具有權利意識,能夠通過行政復議與行政訴訟等法定救濟途徑維護自己的正當權益。(注:需要指出的是,現代法治不僅要追求形式意義上的法治,重視法律規范的地位和作用,而且還要關注實質意義上的法治,保證法律內容正當合理、符合現代社會的價值觀念、順應歷史發展的潮流和符合人民群眾的根本利益。)

           2、平等觀念

           行政法曾經被視為一種不平等的法,不平等觀念在傳統行政法制中占有主導地位。隨著世界各國民主、法治的進步,這種觀念日益受到挑戰。我國憲法規定:"法律面前人人平等",憲法中的"人",不僅指公民,還應當包括經濟主體和行政機關,這就決定了行政機關和相對方之間的平等,符合憲法原則的要求。當然,行政領域的法律關系與民事法律關系不同,它是由三個倒置的、不對等的法律關系所構成,行政主體與相對方之間的平等,表現為總體上法律地位的平等。(注:平衡論者對行政實體、行政程序與司法審查中存在的三種不對等關系作過比較系統的闡述。參見羅豪才:《行政法的語義與意義分析》,載于《法制與社會發展》1995年第4期。)

           3、平衡觀念

           究其根本而言,行政法的核心矛盾是行政權與相對方權利之間的"關系"問題。(注:關于平衡論者對"管理論"、"控權論"與"平衡論"的系統論述,參見羅豪才主編:《現代行政法的平衡理論》,北京大學出版社1997年版。)傳統行政法制模式從"主體視角"與以"行政權為核心"來構建行政法律制度體系,這就導致了傳統行政法的一邊倒問題--要么倒向片面地保護行政權、要么倒向片面地控制行政權。我認為,現代行政法制建設應確立基于"關系"視角的平衡觀念,在維護、監督行政主體依法行政與保護公民、法人與其他組織的合法權益之間謀求一種平衡,通過對行政主體與行政相對方的有效激勵和制約,實現行政權與相對方權利在總體結構上的平衡,以兼顧公共利益和個人利益,確保社會持續、穩定地發展。

           二、行政法價值取向更加合理

           行政法價值取向與行政法制模式息息相關。現代行政法價值取向中的秩序、公平與自由之間的關系將趨于更加和諧、合理,這是現代行政法制發展的基本趨勢之一。

           1、秩序

           秩序的價值主要在于保證人們行為的可預期性。行政法律秩序既應要求行政領域內的公民、法人與其他組織的行為具有可預期性,也應要求行政機關及其工作人員的執法行為具有可預期性,任何一方的偏廢,都必然要對行政法律關系的確定性與合理性產生負面影響。較傳統行政法而言,現代行政法所要維護的行政法律秩序的范圍表現出較強的擴張傾向。這種秩序,不僅包括傳統的國家行政管理秩序,還包括其他公共行政管理秩序;不僅要調整人與人之間形成的社會關系,還要協調人與自然之間關系以實現可持續性發展;不僅包括傳統的"有形世界"內的行政秩序,還包括電子空間這種"虛擬世界"內的行政秩序,等等。

           2、公平與效率

           行政法內的公平,其核心內容是指公民、法人與其他組織受到平等對待。行政法的公平價值,既是指執法公正與司法公正,更是指立法過程中的平等對待;既指同代人之間的機會均等與分配公平,還要兼顧隔代的資源配置公平,不能對后代的資源提前透支使用。

           談公平無法回避效率問題。行政法不僅要解決公平問題,還得妥善處理公平與效率之間的關系。如果說公平要解決的是一個如何合理地分配蛋糕的問題,那么效率就是一個如何把蛋糕做大的問題。我認為,行政法內的公平與效率關系非常復雜,不能一概而論,具體而言:在內部行政行為中,應是效率優先、兼顧公平;在抽象行政行為中應是公平優先、兼顧效率;在強制性行政行為中,應是效率優先、兼顧公平;在非強制性行政行為中,應是公平優先、兼顧效率。(注:參見羅豪才、宋功德:《行政法的失衡與平衡》,載于《中國法學》2001年第2期。)

           3、自由

           自由是現代行政法的重要價值。當然,這種"自由"是指公民的自由,而非行政機關的自由;是指行政法范圍內的自由,而非沒有邊際、為所欲為的自由。自由的價值之所以在現代行政法中越來越被重視,主要歸因于市場經濟中的經濟自由與政治民主從來都是形影不離,這就要求現代行政法不僅要將行政相對方從傳統行政法的束縛中解放出來,做一個能夠自主決定的主體;而且,還要求行政機關積極行政,更加有力地保障公民權利和自由的全面實現。

           我認為,我國在建設現代行政法制的過程中,應注意處理好個人自由和法律責任、個人自由與社會責任、個人利益與公共利益、自由競爭與經濟秩序之間的關系,既不能片面強調公共利益而過分限制個人自由、束縛個人發展、制約自由競爭,也不能置公共利益于不顧,片面追求個人的自由自在、浪費社會資源、破壞社會秩序。

           三、行政法權利(力)結構趨向平衡

           在行政法制實踐中,行政法權利(力)結構失衡普遍存在,這主要表現為兩種形態:一類是行政權過于集中和強大,對私人事務、社會經濟生活的各個領域限制得過多過死,從而導致社會缺乏生機與活力,還誘發了權力濫用與行政尋租,公民自由權利得不到切實保障;另一類是行政權過于分散和弱小,該進行管理的領域卻存在權力空白、或者權力不到位,導致嚴重的權利濫用現象,社會秩序混亂,架空了行政法的秩序價值。這兩種失衡現象的普遍存在,不利于行政法價值目標的實現,因此,有必要加以調整,以實現行政法的行政權與相對方權利結構的均衡化。

           改革開放后,尤其是隨著社會主義市場經濟目標模式的正式確立,與市場經濟體制逐步建立和發展相適應,我國政府職能有了較大的轉變,權利結構一直處于逐步的調整之中,越來越重視公民權利在行政法律制度體系中的地位。這主要表現在以下幾個方面:第一,公民權利性規范在法律規范體系中逐步增加,重權力輕權利、重實體輕程序的不正常狀況正得到逐步改變。第二,調整行政機關非強制性行政行為的法律規范開始出現并逐步增加。第三,作為行政機關義務性規范的行政程序規范大量增加,公民的程序性權利在立法方面受到普遍重視。第四,保障公民福利性權利的法律規范有一定程度的增加。第五,逐步清理行政管理權限,將一部分行政權還給市場主體,將一部分行政權移交給中介組織、社區以及其他社會組織,同時提升公民、法人或其他社會組織的法律地位。第六,保障行政相對方尋求行政救濟或司法救濟的法律規范日益豐富。

           盡管如此,行政機關仍享有和行使很多與市場經濟體制要求很不協調的行政權,阻礙了市場經濟的正常發展,這突出表現為行政審批權過多過濫,對公民權利施加很多不必要的限制,嚴重地損害著市場的效率與活力,并一定程度地刺激了行政尋租,誘發了腐敗現象的蔓延(注:與此同時,我們應看到有些行政領域還存在權力"空白"或不到位的問題。如目前一些地方的市場經濟秩序混亂,不正當競爭嚴重,社會治安狀況惡化等。)。隨著我國市場經濟體制的健全與發展,市民社會的逐步發育成熟,就必須要對行政法的權利(力)結構作進一步調整,一方面調整行政職能,通過削減不必要的行政審批權等方式,將一部分行政權從行政機關中剝離出來,剩余的行政權的運行方式也需要進行改革;另一方面,還應當普遍提升公民的法律地位,從總體上擴充公民權利自由的范圍,賦予行政相對方更多、更充分的行政參與權,以推動行政機關與行政相對方之間的關系變對立為合作、變分裂為統一,逐漸靠近行政法的權利(力)結構性均衡。(注:需要指出的是,行政法的權利(力)結構性均衡是一種動態平衡,而非一成不變。)

           四、行政管理方式趨向多樣化

        傳統行政法基本上與強制性行政聯在一起。但行政法實踐表明,"命令--服從"模式弊端較大,它不僅缺乏民主色彩,而且還會由于相對方的有形、無形抵制而降低功效;相形之下,非強制性行政有助于改善行政機關與相對方之間的緊張關系,它通過提高行政相對方行政參與程度與參與范圍的方式,來實現行政目標。因此,行政機關將會在越來越大的范圍內依法實施一些權力色彩較淡的非強制性行政行為,這是現代行政法制發展的一個重要趨勢。(點擊此處閱讀下一頁)

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        本文責編:張容川
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        文章來源:《國家行政學院學報》(京)2001年05期

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