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        羅豪才:為了權利與權力的平衡

        ——對話羅豪才
        選擇字號:   本文共閱讀 1185 次 更新時間:2014-07-13 19:18:38

        進入專題: 權利   權力  

        羅豪才 (進入專欄)  

            

           2014 年1 月20 日,《中國法律評論》期刊(以下簡稱《中法評》)一行三人在北京大學法學院,拜訪了這位集新中國行政法學開創者之一、現代行政法平衡理論的主要提出者、中國人權研究會會長和北大知名法學教授等多重身份于一身的羅豪才先生。我們與羅老師的這次對話主要關注他的理論研究,涵蓋了中國司法審查制度、行政訴訟法的制定與修改、行政法的平衡理論、軟法與國家治理、人權保障等多個議題。

           《中法評》:羅老師,非常感謝您接受我們《中國法律評論》的采訪!我們的采訪將側重您的理論研究方面。中國司法審查制度和行政訴訟制度關系密切,20 年前您主編過一本叫《中國司法審查制度》的書,專門研究中國的行政訴訟制度,您能談談這方面的問題嗎?

           羅豪才:歡迎你們!《行政訴訟法》的頒布實施與中國司法審查制度的確立,是一個里程碑式的事件,標志著我國社會主義民主和法制建設進入了一個新的階段。我們編《中國司法審查制度》這本書,就是希望在理論上有創新、在實踐中有貢獻,現在看來這個目的基本上達到了。

           《中國司法審查制度》這本書還是很有特點的。當時,我們組織了60 名法官一起來討論,通過一年時間寫作完成,出版后很受歡迎,現在已經絕版了。這個工作是在最高法院支持下進行的,當時,最高人民法院有個高級法官培訓中心,主任是祝銘山,我任副主任。那時我還不是法官,是北大教授。最高人民法院為了培養高級法官,辦了兩個班,一個民事的高級法官培訓班在人民大學辦,行政法的在北大這里辦。北大這個班招了60 名學員,大部分來自中級法院,也有個別來自高級法院,都是各地法院行政庭正副庭長以上的干部。這些學員都具有兩年以上審判經驗,但是沒有系統地學過行政法,對行政法不太了解。學員們先后學習了十多門必修或選修課程,聽取了一系列講座和有關實際部門負責同志的報告。師生一道按共同商定的體系,逐章討論,分別執筆,注意總結司法審查中的理論與實踐問題。又經主編和部分行政法教師和研究生反復修改,最后由主編定稿,完成了《中國司法審查制度》一書的寫作。這本書的寫作,由學者與司法工作者結合,教授與學員聯手,以教授為核心,邊教學、邊學習、邊著述。這種寫作方式很有創意,而且通過這種方式也培養了一批行政審判法官。

           這本書里面主要解決了什么問題呢?一是嘗試著以司法審查為核心來構造一個新的符合我國實際的行政法學理論體系。以司法審查為核心構造起來的行政法學體系,打破了以前行政法學教材“二段論”的寫作模式和體系,把行政關系和監督行政關系緊密地統一起來,并以監督主體為主導,對所涉及的各種關系分門別類地展開論述,在體系的安排上比較簡明、清晰和合乎邏輯,在理論上有創新。當時我國大多行政法學教材體系的構成模式,首先是由緒論或稱導論部分闡述行政法學的基本概念、基本原則、基本制度等,然后主要分行政行為和監督行政行為兩部分,再加上行政責任和行政賠償等章節,具體闡述有關內容。我稱其為“二段論”。這種方式有一定不完整性和局限性,有必要加以突破。二是嘗試著以“平衡論”作為我國行政法的理論基礎。“平衡論”是我國行政法乃至公法領域原創性的基礎理論。這本書雖然以司法審查為核心,但它并沒有一味強調司法權對行政權的控制,沒有簡單地把行政法理解為“控權法”,而是從關系視角出發,關注行政權力與公民權利的平衡配置,大膽運用“平衡論”來分析研究我國行政法和行政訴訟制度,既符合我國國情和行政法制的實際情況,同時又對平衡理論做了一次實際演練。

           《中法評》:在我國《行政訴訟法》通過之前,如果政府或官員的行為侵犯了老百姓的權利,老百姓是完全沒辦法提起行政訴訟嗎?

           羅豪才:在當時,有這種案件試點。第一個案子我記得是湖南的汨羅法院,他們正式開庭審理行政案件,其他各地零零散散地也有一些試點。這些試點多是依據民事訴訟法來審理行政案件,在程序適用上存在一些困難,法官也普遍缺乏行政審判經驗,這些因素客觀上都要求有一部獨立的法律來規范行政案件審判,更好地維護相對人合法權益。后來我們把一批法官召集到高法班這個培訓班來,也是為了培育一支行政審判隊伍。

           《中法評》:嗯,試點是從汨羅法院開始的,所以1989 年《行政訴訟法》最初通過的時候,基層法院就有行政法庭,然后中院和高院都有了行政法庭。目前,基層法院審判行政訴訟案件,面臨的困難比較多,問題比較大。比如說,因為行政訴訟中大部分案件是告縣政府的,在縣級法院來審理就有可能存在地方保護,于是有些學者就說希望借這次《行政訴訟法》的修改,把審級往上提一級,您覺得實際上具備可行性嗎?

           羅豪才:有人說《行政訴訟法》的頒布實施,是中國法治建設的起點。20 年來,隨著《行政訴訟法》的實施,建立了民告官的制度,培養了一批有理論素養、有實踐經驗的法官隊伍,為中國法治進步作出了很大貢獻。

           但是中國的司法體制還存在很多問題,隨著時間的推移逐漸暴露出來。我覺得關鍵是要下決心改革地方法院的人、財、物的管理,這個最重要。現在基層法院的人、財、物都是政府在管理的,如果你告他,可能有困難。所以行政案件最好不要放在基層法院,至少要交由中級法院來審理。一開始立法的時候,只是想把這個制度趕緊建起來,也沒有想那么多。我覺得現在經過了20 多年,隨著形勢的發展,確實需要在原有的基礎上進一步完善。

           《中法評》:還有觀點認為,如果行政訴訟不提級管轄,就采用異地或是集中管轄,即指定一個城市負責某一片行政區域的案件審理;還有的希望建立跨地區的行政法院。您怎么看待這些提議?

           羅豪才:目前的制度確實還是需要進一步完善,這是肯定的,但是怎么改,改到什么程度,這個是要討論的。用什么來代替,大家可以有各種建議。其中,一種意見是提高審級,在人財物管理上也更容易擺脫地方干預;另一種意見是重新劃分審判管轄區域,打破原先按行政區域來劃分法院管轄的做法,淡化法院的行政色彩,甚至建議跨區、縣設置行政法院;還有的意見是采用混合式的做法。這些建議可以討論,也可以先試點,然后比較哪一種方案更合適,應該在充分討論和聽取意見的基礎上,最后由全國人民代表大會來決定。

           《中法評》:以上我們討論的是司法審查和行政訴訟法的相關問題,接下來想向您請教一下行政法的平衡理論。作為中國行政法平衡理論的創始人,請您談談平衡理論的提出過程。

           羅豪才:行政法平衡理論也是在實踐過程中總結、討論形成的。當時對行政法基礎理論有許多不同看法,我歸結為兩大觀點:一是“控權論”,二是“管理論”。我們過去的制度片面強調管理,是“管理論”的,重點是管老百姓。“控權論”主要來源于西方,在資本主義上升時期,他們強調控制國王,控制封建王權,主張right 要高于power,要控制power。“管理論”很明顯是不民主的,是行政權至上的,肯定要改,但是要實行西方的“控權論”,在中國也很難,我們整個體制不可能,沒有這種傳統,沒有這種文化,你不可能整個照搬過來,司法制度本身解決不了這些問題,所以實際上也是行不通的。而且即使在西方,這種“控權論”也在發生變化。于是我們想最好還是能夠與中國國情結合起來,而且中國文化一直都有重協調、求平衡、促和諧的傳統,從這個角度來考慮,可能更好一些。行政法律關系中一方是行政主體,另一方是行政相對方,這兩方是一對矛盾。如果你講“管理論”,那么你是支持一方、反對另一方,如果你講“控權論”,也是支持一方、反對一方。在現行的體制下,這兩者之間的關系不能絕對化,要兼顧,要考慮兩方面的利益和情況。在處理這對矛盾中,法院應該是公正的、中立的,只偏向一方不行,要兼顧兩方面,所以我們當時認為用“平衡論”這個概念可能更好一點。我們既不能完全延續傳統,也不能照搬西方,而是要通過分析,吸取各方的長處,兼顧各方的利益,這從執行上來講也是講得通的。

           但是怎么兼顧?如何平衡?有什么手段?有什么辦法?關鍵就是機制,“平衡論”的重要內涵應該就是設計出一些機制,以實現動態平衡。實現平衡的機制,一個是激勵,另一個是制約,后來再加上一個協商,實際上是有三個。這三個機制中,最早想到的兩個機制是激勵和制約,就像車的油門和剎車。激勵就是加油,讓它跑,但是老跑也不行,剎不住啊,還得要有制約、約束的地方。對兩方都要激勵,都要制約,但是重點不一樣。對公權,首先要制約它,制約是重點,而且要多重制約,既要有外部制約,也要加強內部公權力之間的相互制衡。但是光制約也不行,行政部門沒有積極性,同樣會導致社會運轉不靈。所以你還得鼓勵它,要有所作為,正確行使自己的權力。對公民方面重點是激勵,但是也有制約。公權力和公民個人這兩者的力量很不平衡,一個非常強勢,另一個弱勢,對弱勢方一定要激勵,多給一些有利的條件。《行政訴訟法》就體現了這一點,民事案件誰告誰都可以,因為是平等的,行政案件的話,只有民可以告官,官不能告民,沒有告的權利,所以,首先在這方面要給公民足夠的權利。當然,公民權利也有邊界,公民也不能亂告,訴訟也得遵守一定的程序。后來隨著理論的發展,我們認識到雙方雖然有對立,但是也可能有合作,我們主張行政主體和相對一方要多溝通、多合作,因此又有了協商機制。所以這是三種機制:激勵、制約和協商。

           我們對平衡理論的認識也是逐步展開的,也參考了別人的提法,但發現國內外都沒有完整的理論觀點。在西方早期,普通法系中“控權論”是很突出的,如英美;大陸法系國家“管理論”是很突出的,如法國的傳統是政府權力很大,但是后來發現他們兩家都有調整,有相互吸收、相互融合的趨勢,這一點對我們也有啟發,即不能完全偏向一方。對于平衡理論,當時在國內也有人不理解,說這是老好人哲學,有人開玩笑說,羅豪才是老好人,他的這些觀點也是老好人。其實“平衡論”是有重點的,并不是簡單的、片面的中庸之道,并不是一味地、無原則地協調。平衡不能違反法律,不能違反合法性、合理性兩大原則,實際上,沒有原則也無法實現平衡。

           《中法評》:您覺得這次《行政訴訟法》修改應該怎么凸顯您的“平衡論”這樣一種思想?1989 年修改的時候,您應該是還沒有這樣的一種思想吧,只是想先建立一種制度?

           羅豪才:“平衡論”是慢慢發展來的,是發展中的理論,是理論界一大成果。“平衡論”的形成不是一個人的功勞,而是一個團隊,圍繞“平衡論”已經形成了我國行政法、公法學界的一個學派。結合這次修改來講,我覺得,現在行政訴訟最大的問題是立案難,主要原因來自行政機關,但也有法院自身原因;還有一難是結案難,拖很長時間;再有一個是執行難。立案了,但是不開庭,開了以后也不結案,結案了又執行不了,一系列的問題。當然,現在情況比過去好多了,但是問題仍有不少。這“三難”對公民權利這方不利,還是偏向于公權力。所以這次《行政訴訟法》的修改,從實際來講,就是要解決這“三難”,及時調整,更好地實現權力與權利的平衡。

           《中法評》:您分析這三難背后最根本的原因是什么?

           羅豪才:我覺得中國行政訴訟難的最根本原因:一個是觀念;另一個是制度。我們的觀念,自改革開放以來,民主意識是在增強,但是還遠遠不夠,主要表現在兩個方面:一是行政主體不習慣和老百姓一起平等做事,不習慣民主工作方式;二是公民也不習慣和政府官員一起共事。相對來說,整個社會的民主意識還不夠,民主氣氛不夠濃,民主習慣還沒有完全養成,都需要加強。

           《中法評》:您能更深入地談一下制度方面的不完善具體體現在哪些方面嗎?是不是因為我們的司法缺少獨立性,所以這個問題沒有解決呢?

        羅豪才:我們的憲法設計,最高權力機關是全國人民代表大會,人大下面的行政和司法是相互獨立的,可以分開,并且是平起平坐的。人民法院依法獨立行使審判權,(點擊此處閱讀下一頁)

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        本文責編:frank
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