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        章永樂:民國初年的共和體制為何失敗

        選擇字號:   本文共閱讀 1116 次 更新時間:2013-02-04 09:20:06

        進入專題: 民國初年   共和體制  

        章永樂  

          章永樂

          

          

          重回百年前的1913年,尋找歷史線索。這一年,為何新生的共和國(中華民國)剛剛一年,就遭遇了政治上的大動蕩,最終使得共和體制難以運轉。從這一年年初大選開始,我們訪問了北京大學章永樂教授。他從辛亥年締造的政治、軍事格局開始,分析1913年宋教仁遇刺之前各種力量博弈之下所埋藏的危機。

          問:章教授好,1912年是中華民國的過渡之年,它的政治狀況如何,能否大致介紹一下?

          章永樂:1912年最重要的事情,當然是中華民國的基本政治框架的搭建:清帝退位、南北政府合并、袁世凱主政新政權、定都北京,南京的臨時參議院最后也遷到北京去了。用我在《舊邦新造:1911-1917》中的說法,這是一場“大妥協”。

          但是,這是一個很勉強的妥協。大家都認為國家要統一,都認同五族共和,但對于統一的中華民國政權的正當性基礎,袁自己的解釋與革命派的解釋很不一樣,袁要追溯到《清帝遜位詔書》,強調民國與清朝的連續性,革命派一定要強調民國政權的革命起源。大家也都同意袁世凱當臨時大總統,但是這個大總統該有多少權力,大家意見很不統一。南京臨時參議院單方面制定了《中華民國臨時約法》,其中規定的國務員的副署權、內閣用人必須經過臨時參議院同意、凡加重國庫負擔的契約需要臨時參議院批準等規定,都是束縛袁世凱手腳的。袁作為臨時大總統,無論是人權、財權、事權都比較有限,無法充分施展。這種政體安排后來就成為矛盾焦點之一。除此之外,中央與地方關系也是個重大分歧點,因為一旦袁世凱執掌中央行政,央地關系直接關系到革命勢力的命運。

          同盟會-國民黨與北洋集團在1912年磕磕碰碰的事情很多,但還沒有撕破臉。袁世凱要搞“軍民分治”,目的是為了削弱各省都督的權力,同盟會-國民黨有人支持,有人反對。在中央,換了幾個內閣。唐紹儀內閣里有一半是同盟會的會員,但唐與袁沖突太大,到6月份就辭職了。陸征祥內閣被稱為“超然混合內閣”,政黨屬性不明顯,但陸征祥被臨時參議院彈劾,8月份就稱病辭職。趙秉鈞代理總理,到9月陸征祥辭呈批準后出來組閣。8-9月發生的另一個事情就是孫文、黃興北上調停,兩人表明擁袁態度。黃興推薦趙秉鈞組閣,并把趙秉鈞內閣的一堆閣員拉入國民黨,從形式上做成了一個國民黨內閣。到這里,大家面子上還是過得去的。但是,1912年年底至1913年年初的大選之后,國民黨成了掌握議會的多數黨,對組閣權志在必得。這對北洋集團來說問題就比較嚴重了。

          問:1912年6月到8月,出現了一個政府空缺的時段。8月份孫中山和黃興先后北上,其實是調和南北矛盾。這是國民黨方面和北洋方面關于內閣做的一次努力,當然,最后的結果也是出現一個國民黨內閣。趙秉鈞也加入了國民黨,組閣成功。就1912年年中的情勢來看,趙內閣算是最后一次妥協,1912年8月,情況已經非常危險,議會制吵得一塌糊涂,內閣無法出臺。孫黃北上之后,趙秉鈞內閣出臺,南北的平衡,又勉強維系了下去。這里邊的危機是什么?

          章永樂:南北矛盾是一個結構性的矛盾,也是一個無法通過“大妥協”獲得徹底解決的矛盾。這就好比兩撥人開一個股份公司,到底誰的股份多呢?革命黨人掌握革命的道義資源,掌握南方多省的地方軍政大權,1912年南北和談時,民軍甚至在數量上比北洋軍還多,“大妥協”后大量裁撤,軍事力量就不如北洋了;北洋這一邊呢,在“大妥協”之后掌握了中央的軍政大權,軍事力量比革命黨人強,在地方上也比較有實力,但它是從清朝的軍政體系中蛻變出來的,并不掌握革命的道義資源,更傾向于訴諸與清朝的連續性。雙方都覺得自己股份多。第一輪妥協的結果是,革命黨人把臨時大總統的位置交出來了,但這不等于說他們放棄控股了。他們想搞政黨內閣制,把內閣的權力拿到手里,這樣就能在事實上實現控股。但1912年的事態發展可以讓我們看到,還是北洋比較有實力一些,它得了控股的里子,可以給同盟會-國民黨一個面子,把實際上聽命于袁世凱的內閣“化妝”成同盟會-國民黨內閣。這個通過妥協產生的政治結構已經矛盾重重,已經到了不靠“政治化妝術”就維持不下去的地步了。

          問: 1912年年底到1913年年初的大選,國民黨在參眾兩院都獲勝。當時兩院的職能是什么?

          章永樂:根據《臨時約法》,立法機構是臨時參議院。1912年8月10日公布的《國會組織法》事實上修改了《臨時約法》規定的一院制,設參眾兩院,眾議院為下院,議員由各地方人民直接選舉產生,參議院為上院,議員由各省議會、蒙古、西藏、青海選舉會、中央學會、華僑選舉會選出,為間接選舉。這一安排與法蘭西第三共和國憲制很接近。但機構雖有變化,兩院行使的其實還是臨時參議院的職能,這些職能有些是由一院來行使,有的由兩院共同行使。建議、質問、查辦官吏納賄違法之請求、政府咨詢的答復、人民請愿之受理、議員逮捕之許可、院內法規之制定這七種職權由兩院分別行使,其他職權,除預算決算必須先由眾議院議決之外,都由兩院共同行使。共同行使職能,就意味著每一院對另一院都有否決權。比如立法就是兩院共同行使的職能,每一院都可以提出議案,但都必須得到另一院的通過。這樣參眾兩院的功能差別其實并不大。如果這兩院都由同一個黨控制,那么就根本不可能有相互牽制的作用。

          問:1913年這個大選還有一個致命的問題是,袁世凱的力量實際上沒有介入進來,你怎么評價?

          章永樂:你說得很對,北洋系在這次選舉中比較消極,根本就沒有投入多少資源去參選。這跟袁世凱的素質和態度有很大關系。袁是舊官僚出身,搞官僚政治是行家里手,但確實是不太懂群眾政治,沒重視這個選舉,沒料到國民黨選贏之后,居然能根據憲法,正大光明地與北洋競爭政權。另外,在孫、黃宣布支持他之后,袁的確也把自己當成超越國內各黨派的“超然總統”了,認為搞定這些政黨的頭人,也就搞定了這些政黨。這樣下來,袁世凱既沒想到自己去組黨參與選舉,也沒有去刻意拉攏一些政黨的勢力為自己所用。國民黨就不一樣,很多人搞群眾運動起家,即便不熟悉選舉,也知道怎么搞群眾宣傳,更何況有宋教仁等一批在海外觀摩和研究過選舉的歸國留學生進行引導;在南方,國民黨人還控制著一些地方政府,更可以動用政權的力量來為國民黨拉票或做票。這是兩撥氣質差異很大的人,一撥還停留在官僚政治時代,一撥已經邁入了群眾政治時代。新的共和政體為群眾政治留出了很大空間,國民黨也充分利用之,但掌舵的北洋集團對此卻缺乏心理準備。這樣的一個政治體系怎么可能穩定呢?

          問:那么這里埋伏了一個1913年的破裂的伏筆,北洋集團失去了選舉,或者它在選舉當中完全沒有辦法和國民黨抗衡。

          章永樂:如果北洋集團也積極參與選舉,并在議會中有一定代表,行政與立法的關系就會緩和很多,絕不會鬧到這種極端對抗的地步。我這樣說不是空穴來風。1913年的北洋還不會玩選舉,結果國民黨贏了;到1918年北洋就會玩了,操縱所謂“安福俱樂部”, 讓試圖沖刺國會第一大黨的“研究系”輸得很慘——有句話說得好:“流氓會武術,誰也擋不住。”

          但1913年北洋還沒學會選舉嘛。選舉結果是,國民黨在眾議院596個席位中得了269席,在參議院274個席位中得了123席,加起來,總共在870個席位中得了392席。這是壓倒性的優勢,如果能完全按照政黨內閣走,就可以兵不血刃的把施政權奪過來。距離勝利看似只有一步之遙,國民黨人怎能不振奮呢?宋教仁動身北上前那些意氣風發的話,絕不是他一個人的想法,而是寄托著整個集團的政治愿景。但他們忘記了,他們背后沒有足夠的軍事力量。

          1913年這種情況,其實有點類似于晚清立憲,晚清立憲有個很大的驅動力,就是漢人士紳與官僚想通過立憲,兵不血刃地從滿洲親貴手里奪取行政權。滿洲親貴對此當然非常警惕,非但不讓政權,還搞出了個“皇族內閣”。 漢人士紳與官僚和平奪權無望,才被推向了革命。 1913年的袁世凱就類似于清朝皇帝,國民黨類似于想奪滿洲親貴權力的漢人士紳與官僚,奪權的人都并不想爭國家元首這個面子,要的是行政首腦這個里子。差異在于,1913年國民黨奪權有憲法依據,比晚清漢人立憲派的所作所為更理直氣壯。對北洋集團來說,這就成了一個關系到本集團生死存亡的挑戰。

          問:《臨時約法》你怎么評價?它究竟是一個責任內閣制呢,還是一個混合的總統制?

          章永樂:《臨時約法》確立的是一個混合了總統制和內閣制特征的政體,事實上總統制的特征還多一些。總統制下,總統兼為國家元首和行政首腦;內閣制下,這兩個角色由總統與總理分別擔任。《臨時約法》一方面模仿美式總統制,賦予總統比較大的實權;另一方面,又仿照法國內閣制規定,增設了國務院(內閣),并且賦予國務員以輔政權和副署權。但是,《臨時約法》雖然規定任命國務員需要得到臨時參議院同意,但沒說對國務員免職也需要臨時參議院同意。這個法律上的模糊,在1917年的“府院之爭”中就成為核心問題,大總統黎元洪將總理段祺瑞直接免職,黎認為合法,段認為非法。總的來說,實際運作起來,總統比總理更像行政首腦。

          標準的內閣制還需要有議會對內閣提不信任案和總統可以解散議會的對等設置。《臨時約法》規定,“參議員對于國務員認為失職或違法時,得以總員四分之三以上之出席,出席員三分之二以上可決,彈劾之。”在這里,立法者將“不信任”也包含在“彈劾”的意義之中,可以說從實質上有不信任提案權。但臨時大總統卻不能解散議會。這其實是一個很奇怪的政體,內部缺陷很多,運行起來之后也一直磕磕碰碰。

          為什么會立出這樣一個法呢?它又是一個妥協的產物。宋教仁是一開始就主張內閣制的,孫文一開始主張總統制,看到袁世凱要出任臨時大總統,才改變主意,主張內閣制。如果搞成了標準的內閣制,袁就類似于“虛君”,實際行政權將由同盟會人士來掌握。但我們要知道,袁世凱出任臨時大總統在南京臨時參議院是全票通過的,連孫文都沒有得到滿票,這說明袁在臨時參議院里有相當的威望。孫、宋等人改總統制為內閣制的思路,并沒有得到臨時參議院的普遍贊同。在審議的過程中,一些對臨時大總統不利的條款就被議員們刪改了。最后妥協的結果,就是這樣一個混合的政體。所以孫文很不滿,他后來回憶說,“在南京所訂民國約法,內中只有‘中華民國主權屬于國民全體’一條是兄弟所主張的,其余都不是兄弟的意思”。

          問:這段歷史當中我自己的一個疑問,《臨時約法》沒有明確責任內閣制。那么宋教仁上來之后,能不能組成完全責任內閣?

          章永樂:《臨時約法》的法條確實并沒有說實行多數黨組閣的制度,從理論上說,總統可以提名少數黨甚至無黨派人士入閣,這也是袁世凱提名非同盟會-國民黨人當總理的依據。但《臨時約法》又規定,所有國務員都要臨時參議院通過。也就是說,你總統可以隨便提名,但我國會有否決權。這就是為什么袁世凱在唐紹儀、陸征祥、趙秉鈞內閣人選上反復斟酌的制度原因。如果國會內部的人并不是很團結,少數黨乃至無黨派人士來組閣或入閣也是可能的,總統多費神做分化議員的工作就是了。但如果是1913年國民黨占據多數席位的情況,總統不搞多數黨組閣,遇到的阻力就會非常非常大。

          問:那就是說1913年年初這個選情已經把國民黨推向了前臺,北洋在選舉當中嚴重潰敗。這樣的一個局面導致的一個非常嚴重的問題就是袁世凱怎樣面對國民黨。國民黨代理理事長宋教仁在長江沿江各省的演講中,發表了很多激烈的反袁言論,有一個演講他甚至說,袁世凱如果不按照國民黨的意思辦事的話,就可以把袁世凱(總統)撤換掉。這肯定是袁世凱方面不能接受的。張國淦有一個回憶錄,他就說袁世凱在北京閱讀到刊登宋教仁演講的報紙之后,非常憤怒,就說宋教仁怎么能發表這種言論呢。兩邊情勢,如此不睦,那么1913年年初正因為國民黨勝選,有沒有可能導致袁世凱必定使出重手,即使沒有宋教仁案發生,他是不是必定要撕裂這種勉強的妥協?

          章永樂:“必然”、“偶然”這樣的用詞都太絕對,我更傾向于用“概率”的概念來表述。事態走到這一步,不管有沒有宋案發生,袁都有極高的概率出重手,因為這已經不僅僅是袁世凱一個人的事了,更牽涉到許多北洋軍政要人的前途命運。乖乖交出組閣權,無異于北洋集團的政治自戕。北洋有這么大的軍事實力,為什么要交呢?讓袁世凱乖乖交權,這需要袁具備多高的治美德啊!

          更何況,袁對這個游戲規則本身就很有意見。《臨時約法》畢竟是南京臨時參議院單方面制定的,北洋集團并沒有參與立法,(點擊此處閱讀下一頁)

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        本文責編:frank
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