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        羅豪才:行政法之語義與意義分析

        選擇字號:   本文共閱讀 3438 次 更新時間:2005-01-24 01:18:15

        羅豪才 (進入專欄)  

          

           行政法,源于法文droit administratif,英文為administrative law。由于社會制度的不同,法律文化的差異,觀察問題角度的差別,人們對行政法的理解與界定也便存有分歧。 

          

           最簡單的定義方法是把行政法描述為有關行政的法。統而論之,這并無不當,但只有進行進一步的闡釋,人們才能明了行政法的內容體系、本質特征與重心所在,才能對這種定義的準確性、完整性、正確性作出判斷。 

          

           有的學者從管理的角度界定行政法,人們稱之為管理論。這種理論在早期特別是在大陸法系國家和前蘇聯的行政法學中占據統治地位。最集中、最直接地表述這一理論的一個定義是:“行政法作為一種概念范疇就是管理法,更確切一點說,就是國家管理法。”1 管理論者從“分析實證主義”出發,信奉“法律是無限主權者的命令”,認為行政法是“對國家事務進行管理的工具。”認為行政機關是權力主體,相對方是義務主體,二者之間的關系是權力義務關系,權力義務不對等是行政法的基本特征,命令——服從是行政行為的基本模式。強調法制的中心是以法行政,即用法律管理國家事務,要求行政相對方服從法律的命令,否則要承擔行政法律責任,受到法律的制裁。他們將行政法律責任的范圍限于行政相對方的責任,不強調行政主體的法律責任,追究行政法律責任的機關是主管行政機關或行政裁判機構。行政救濟,早期被認為是行政長官對受害的相對方的一種恩賜,此后方逐步被承認為相對方的一種權利補救措施。他們一般都是以行政組織、行政職能和作用為核心來構筑行政法學理論體系。在他們的早期著作中,不講司法審查和司法補救。管理論的產生有其歷史、社會的必然性,在一定條件下,對社會的穩定和發展起了積極的作用。但這種理論有較大的片面性,未能全面而深刻地把握行政法的實質,它以管理者為本位,以管理為使命,視法為管理工具,無視行政相對方的權利,忽略了對管理者的監督,過于強調行政效率和行政特權,加深了行政領域“官本位”的特征,同現代社會的發展,同民主與法治原則不相適應。 

          

           目前國內比較流行的行政法定義有:“行政法是關于國家各個方面行政管理活動的法律規范的總稱”2;是“調整行政活動的法律”3;是“調整行政關系的法律規范的總稱”4,等等。“行政管理活動”、“行政活動”、“行政關系”這些概念,或屬同義概念,或屬近似概念,其共同之處在于行政主體居于主導地位,行政相對方居于被管理的客觀地位。根據這些定義,無法引申出對行政的監督這一行政法的重要使命,結果行政訴訟這一不可或缺的內容就被從行政法的有機整體中閹割了,也就無法改變、調整雙方的不平衡性。 

          

           英美一些行政法學者從權利本位出發,把行政法稱為控權法,人們稱之為控權論。該理論在英美法系中占居主導地位。最集中、最直接地表述該種理論的定義有:“行政法是控制政府權力的法”5;“行政法是控制行政機構執行各種行政程序的法律”6;“行政法是控制國家行政活動的法律部門,它設置行政機構的權力,規范這些權力行使的原則,以及為那些受行政行為侵害者提供法律補救”7 。控權論從自然權利論和權力制約論出發,認為由于行政權的擴張,必須通過行政法來制約行政權,防止其腐敗,以保障公民的權利;認為司法審查和行政程序是制約行政權最有效的形式和手段,行政法學應以此為核心來構造其理論體系。他們將行政法治原則歸結為就是依法行政。將行政法律責任的范圍限于行政主體責任。對行政相對方違反行政法律規范以及由此應承擔的相應的法律責任,不歸入行政法研究的范圍。司法機關是追究行政法律責任的主要機關,行政訴訟是司法機關實現對行政行為進行審查和給予公民權利補救的基本形式。控權論同管理論一樣,只具有部分真理性,未能全面揭示行政法的功能和把握行政法的本質特征,也不完全符合行政法的歷史與現實存在。它的積極意義在于強調權力制約權力,防止行政權腐敗,在行政權日益膨脹的時代捍衛自由主義的憲政傳統,保障公民的權利。但他們對現代社會要求積極行政,提高行政效率,維護公共利益以及自由主義從否定性自由向積極的自由轉變的客觀現實未予重視,有失片面。而且,過分強調司法審查的作用,也不符合行政法制發展的狀況。 

          

           有的學者以行政權為核心來表述行政法的意義,認為行政法是關于賦予行政權、規范行政權的運行以及權利補救的法。這個定義從一般意義上講并不算錯,但其確切的含義與偏重有待于視其如何設計其理論體系、遵循怎樣的原則而定,如果滑向控權,就與上述施瓦茨的定義并無二致。 

          

           從調整對象角度界定,行政法可以表述為調整行政關系和基于行政關系而產生的監督行政的關系的法律規范體系。所謂行政關系,或稱管理關系,是指行政主體作為國家行政職能的承擔者在其存在與活動過程中與行政相對方發生的各式各樣關系(私法關系除外)。行政關系基于行政法的調整而成為行政法律關系,行政法律關系是行政法調整行政關系的結果,未經行政法調整的行政關系不是行政法律關系。在行政關系中,行政機關處于主導的優越的地位,因此,傳統上稱之為“權力——服從”關系,具有非平衡性。 

          

           行政法除調整行政關系以外,還調整基于行政關系而產生的監督行政的關系。監督行政關系是在行政關系的基礎上產生出來的,兩者具有內在的不可分割的本質聯系。監督行政關系的監督主體比較多,監督的形式多樣化,其中最常見、最有效的是司法監督,即人民法院通過行政訴訟對行政行為進行司法審查。在監督行政的關系中,行政機關被置于被動地位,必須為自己行為的合法性(有時也包括合理性與科學性)辯護,承擔了更多的義務,不象在管理過程中具有指揮命令權,這種關系同樣具有非平衡性。 

          

           行政關系和監督行政關系各有自己的特點。有些學者以行政關系作為行政法的研究對象,有些學者則以司法審查作為研究對象,從而形成兩種不同的學派。筆者認為上述兩類關系都應是行政法調整的對象,都是行政法有機的組成部分。綜觀行政法的運作全局,它經歷了(管理中的)非平衡——(監督中的)非平衡——平衡的辯證發展過程,因此,行政法的內在精神在于謀求整體的平衡。這種行政法觀念被稱為平衡論。 

          

           平衡論,即權利義務平衡論,亦稱兼顧論,是我國一些行政法學者的主張。8 該理論認為,公共利益與公民利益的差別與沖突是現代社會最常見最普遍的一種現象,正確處理利益關系應該是統籌兼顧,不可只顧一頭,反映在行政法學上,其利益主體的權利義務關系應該是平衡的。這種平衡既包括不同主體之間的權利義務的平衡,也包括同一主體自身權利義務的平衡。平衡論認為,一方面,為了維護公共利益,必須賦予行政機關必要的權力,并維護這些權力有效地行使,以達到行政目的;另一方面,又必須維護公民的合法權益,強調行政公開,重視公民的參與和權利補救,以及對行政權的監督。這兩方面不能偏廢。行政法,既調整行政關系,又調整監督行政關系,是調整這兩類關系的法律規范和原則的總稱。行政關系,經法律的調整,具有權利義務的內容,即上升為行政法律關系。行政法律關系可分為行政實體法律關系和行政程序法律關系,它們是同一行為同時受兩種不同的法律規范的調整而形成的兩類不同的關系。監督行政關系則是為了監督行政權、解決行政爭議而形成的各種關系,其中主要是行政訴訟關系。行政關系和監督行政關系,具有內在的必然的聯系,同時受同一部門法調整。行政上或稱行政法律關系,其中包括行政實體法律關系和行政程序法律關系以及監督行政法律關系,最顯著的一個特征是權利義務不對等性,但后二者的不對等性與前者的不對等性是倒置的,這就平衡了行政主體與行政相對方的權利義務關系,保證了各主體法律地位的平等,體現了現代行政法的民主性。行政法主體,都必須遵循行政法治原則,都應受法治原則的制約,無論何方違反行政法律規范,都應追究其行政法律責任,只是各方可能違反的法律規范、追究其責任的主體、以及可能受到制裁的形式有所不同而已。行政法既不是行政特權法即管理法,也不是抑制行政權利的控制權法,而應是平衡法。當然,同行政法主體相比較,行政相對方處于弱者的地位。因此,在一般情況下,應在總體上強調依法行政,給予行政相對方更多的行政參與權和設置更為完備的權利補救措施,以顯示人民當家做主的國家性質。 

          

           【注釋】

           1 B.M.馬諾辛等著:《蘇維埃行政法》,群眾出版社1983年版,第24頁。 

           2 《法學詞典》,上海辭書出版社第三版 

           3 王名揚著:《法國行政法》,中國政法大學出版社1989年版。 

           4 王珉燦主編:《行政法概要》,法律出版社1983年版。 

           5 H. R. Wade:Administrative Law,1982年英文版第五版,第4頁 

           6 K. Davis:Administrative Law Text,1972年英文版,第1頁。 

           7 施瓦茨:《行政法》,英文版第2頁。 

           8 羅豪才等:《現代行政法的理論基石——論行政機關與相對一方的權利義務平衡》,《中國法學》1993年第1期。 

           來源:北大法律信息網

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        本文責編:zhenyu
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