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        鄒平學:中央主導和決定香港特區政制發展的憲制基礎與實踐啟示

        選擇字號:   本文共閱讀 202 次 更新時間:2019-09-04 07:00:47

        進入專題: 中央主導     香港特區     政制發展  

        鄒平學  

           內容提要:從我國的國家結構形式、憲法和基本法的授權原理、香港特別行政區的法律地位等角度來分析,中央主導和決定香港特區政制發展具有充分的法理基礎和憲制依據。中央主導和決定回歸后的香港特別行政區民主政制穩步推進,香港民主程度不斷提高。中央行使香港特區政制發展主導權和決定權既維持了香港的穩定繁榮又維護了國家的主權、安全和發展利益。

           關 鍵 詞:中央主導  香港特區  政制發展

          

           香港回歸二十年來。特別行政區的政制發展一直是香港社會面臨的一個重大問題,是始終影響困擾著香港穩定、和諧和健康發展的重大議題。它也是《中華人民共和國香港特別行政區基本法》(以下簡稱基本法)實施的重大理論和實踐問題,涉及香港政制發展的原則、憲制基礎、主導權和程序機制等具體制度設計等復雜問題。香港特區政制如何發展,主導權、決定權是屬于中央,還是屬于特區本身?這是一個涉及中央與特區關系的重大憲制問題,必須予以明確。本文擬專門就中央主導和決定香港特區政制發展的法理基礎、憲制依據和實踐啟示談談自己的學術見解。

          

           一、中央主導和決定香港特區政制發展的法理基礎和憲制依據

          

           眾所周知,“憲法和香港基本法共同構成香港特別行政區的憲制基礎”。基本法規定了香港特區的基本政治制度和原則,是香港特區政制建立和發展的基礎,這一點毋庸置疑。但香港特區以及基本法都是全國人民代表大會根據憲法設置和制定的,憲法最終決定了香港政制的基本面貌。因此,香港政制的憲制基礎并非僅僅是基本法。探討香港政制發展的憲制基礎必須以憲法為基礎和基本背景。憲法與基本法構成了香港政制的共同基礎。恰如特區政府發表的《政制發展綠皮書》所指出的,“特區政治體制的憲制基礎,建基于憲法和基本法”。由此,無論怎樣理解香港政制發展,它肯定“不完全是香港內部事務”,不屬于高度自治權范疇內的事務。全國人大常委會香港基本法委員會主任李飛明曾說過“處理香港普選問題既是特區的工作,也是中央的責任……既有中央的權力,也有香港特區的權力”。著名的憲法和基本法專家肖蔚云教授認為,香港特區政制發展“涉及‘一國兩制’的落實,涉及中央與特區的關系。不完全是‘兩制’、地方的問題,還涉及‘一國’問題,跟中央有密切關系。因而香港政制發展必須由中央主導,中央有最終決定權”。

           那么,如何認識中央主導和決定香港特區政制發展的法理基礎和憲制依據呢?這需要從我國的國家結構形式、憲法和基本法的授權原理、香港特別行政區的法律地位等角度來分析。

           首先,我國是單一制國家。在憲法學理論上,單一制的特點是,“只有一個國家主權,一個憲法和一個中央政府。單一制國家的地方行政區是國家根據管理需要,依照法律程序,進行行政區劃和行政建制的產物。它們享有的權力,不是本身所固有,而是國家授予的。國家對地方行政區享有完全的主權,由中央政府代表國家對地方行政區行使”。當然,“單一制國家也存在地方自治單位,允許地方享有一定的自主權。但這些自治地方享有的權力依然是由中央授予的,是派生的而非原始的”。如英國的地方自治、日本的地方自治等。

           基于此,我國憲法明確規定,一切權力屬于人民,由代表全體人民的全國人大及其常委會行使最高國家權力。至于地方,包括特別行政區的權力都是由最高國家權力機關授予的。

           其次,香港特區是享有高度自治權的、直轄于中央人民政府的地方行政區域。基本法總則第1條開宗明義規定:“香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分。”第12條規定:“香港特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域,直轄于中央人民政府。”這些規定明確了香港特別行政區的法律地位,表明香港特別行政區處于國家的完全主權之下。因而它的“高度自治權”來源于中央的授權,不是自身所固有的。基本法第2條規定:“全國人民代表大會授權香港特別行政區依照本法的規定實行高度自治,享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。”第13條第3款規定:“中央人民政府授權香港特別行政區依照本法自行處理有關的對外事務。”

           可見,“中央授予香港特別行政區多少權,特別行政區就有多少權,沒有明確的,根據基本法第20條的規定,中央還可以授予,不存在所謂的‘剩余權力’問題”。那種把“一國兩制”僅僅理解為中央政府只在外交和國防上承擔中央政府功能,其他事務由特區政府“完全自治”,進而認為香港特區政府與中央政府平起平坐的“對等地位說”;或將香港的“高度自治權”混同于聯邦制國家成員邦分權的“剩余權力說”,均是不科學的、片面的觀點,曲解了“高度自治”的內涵。

           法理上,“高度自治”是一個相對范疇,是相對于中央權力而言,因而也映射了中央權力。“高度自治”必須置于中央與特區關系的背景下方能準確把握其內涵。從這一角度出發,“高度自治”具有保護性和限制性兩方面的含義:一是特區對自治范圍內的事務有自由裁量的權力、有選擇合適行使方式的權力、有最終決定的權力。二是特區政府不得超越基本法規定的權限、不得以違反基本法所規定的程式行使高度自治權;也不得以違背“一國兩制”,損害國家主權和特區的繁榮穩定的程式行使高度自治權;當特區政府行使高度自治權與中央的管轄權有沖突時,應依憲法原則和基本法的規定解決。

           顯然,依據基本法第2條及附件一、附件二的規定,香港的高度自治權的內涵是指基本法框架下的行政管理權、立法權和司法的終審權,不包括改變現行政治體制和選舉制度的權力。法理上,作為單一制國家結構下的地方行政區域,也“無權決定自己的政權制度,無權制定自己的基本法,而必須由中央決定,主導權在中央”。如日本地方自治制度,就是二戰后日本以憲法確立,長期以來日本中央政府對地方控制甚嚴,幾十年來,日本地方行政改革也是在中央政府主持下進行。其他西方國家如英、法等近年來的地方行政改革無一不是在中央政府主導下推行的。所以,在單一制國家結構下,“中央對特區的政制發展,有憲制的權責”。香港特別行政區實行什么樣的政治體制以及如何改革,這些事項不在香港基本法所列舉的高度自治范圍之內,而屬于中央依法應該行使的權力。客觀上,規定香港特區實行何種政治體制的香港基本法由全國人大根據憲法制定,香港特別行政區也是根據全國人大的決定成立的,故最高國家權力機關擁有香港特別行政區政制發展的主導權和決定權是毫無疑問的。

          

           二、中央主導和決定香港特區政制發展的實踐回顧

          

           回歸前的一百多年中,香港都是處于英國的殖民統治下,英國委派總督管治香港,根本無所謂民主政治。香港的民主肇始于香港回歸這一史實。回歸后,中央政府和特區政府堅定不移地按照香港基本法和全國人大常委會有關決定的規定,推動以行政長官產生辦法和立法會產生辦法為主要內容的民主政制循序漸進向前發展。在這一過程中,中央所起的主導和決定性作用可以從兩個方面來看:

           (一)香港特別行政區的設置、香港基本法的制定以及包括政治體制在內的香港特別行政區制度的產生均由中央主導和決定

           簽署與批準《中英聯合聲明》。為解決香港問題,中國政府經與英國多次外交談判,于1984年12月19日簽署了關于香港問題的《中英聯合聲明》,決定1997年7月1日對香港恢復行使主權。決定實行“一國兩制”,創立特別行政區建置。全國人大于1982年修訂憲法,闡釋完成統一祖國大業是我們神圣職責,規定國家必要時可以設立特別行政區,特別行政區的制度由全國人大以法律規定。

           制定、修改、解釋特別行政區基本法。1990年制定、1997年實施的香港基本法是特別行政區的憲制性法律,其第四章就規定了回歸后的政治體制,包括行政長官、行政機關、立法機關、司法機關、區域組織及公務員制度等。通過全國人大常委會行使對基本法的解釋權,實現中央對香港政制發展的主導權和決定權。

           籌備、成立特別行政區。1993年7月,根據“全國人大常委會關于設立香港特別行政區籌委會預備工作委員會的決定”,香港特別行政區籌委會預備工作委員會成立并開始工作。1996年1月26日香港特別行政區籌委會在京成立。1996年1月28日國務院、中央軍委發布公告,中國人民解放軍駐香港部隊組成。同年12月30日,人大常委會第二十三次會議通過了《香港特別行政區駐軍法》,該法律自1997年7月1日起施行。1997年7月1日,中國人民解放軍駐香港部隊準時進駐香港履行防務。特別行政區成立后,中央依照憲法和基本法的規定,貫徹實施基本法。中央任命行政長官和特區主要官員;對特別行政區所行使的高度自治權實施監督;行使對基本法的解釋權;通過行使決定權來決定涉港事務的重大事項。以人大釋法和決定角度看,香港特區成立以來至今,全國人大常委會先后對基本法進行了五次釋法,保證了基本法順利、有效的實施和“一國兩制”方針的貫徹。

           (二)中央主導和決定回歸后的香港特別行政區民主政制穩步推進

           1997年香港回歸,依照中國憲法和基本法,香港特區政府成立,香港政制實現了從殖民政制到中國主權下特區政制的質的轉變。這種“質”的轉變,不僅體現在恢復行使主權上,更體現在基本法規定的行政長官和立法會最終達至由普選產生的目標上,從而使香港政制成為真正的“民主政體”。

           1.回歸后的前十年,選舉的民主程度在不斷提高。

           香港特別行政區第一任行政長官人選由一個400名香港各界居民的代表所組成的推選委員會通過民主的方式選舉產生,報中央人民政府任命;第二任行政長官人選由一個800名香港各界居民的代表所組成的選舉委員會通過民主的方式選舉產生,報中央人民政府任命。第一屆立法會(1998年7月-2000年9月)議員由分區直選產生20人、功能團體選舉產生30人、選舉委員會選舉產生10人組成;第二屆立法會(2000年10月—2004年9月)議員分區直選產生24人、功能團體選舉產生30人、選舉委員會選舉產生6人組成;第三屆立法會(2004年10月-2008年9月)議員分區直選產生30人、功能團體選舉產生30人。可見行政長官選舉的民主程度在不斷提高。立法會直選因素不斷增加。

           2.中央依法主導和穩步推進香港政制向“普選”目標邁進。

           (1)中央依法決定07/08政改問題和明確“五步曲”的政改程序

           由于基本法第45條和第68條對香港特區行政長官和立法會產生僅作了原則性規定,同時,僅以附件形式規定了2007年前行政長官、2008年前立法會的產生辦法。對于2007、2008年及其以后的行政長官和立法會的產生辦法,以及最終如何達至“普選”等問題未有細致規定。因此,在第一任行政長官任期結束后,對于行政長官和立法會如何達致普選目標也就提到議事日程上了。

           特區政府于2004年1月7日成立了政制發展專責小組,隨后的18個月里,先后發表了五份政制發展報告書,就香港政制發展原則、法律程序等問題進行了咨詢、討論與總結。盡管香港社會尤其是民主派人士一開始積極呼吁“07/08雙普選”,但由于香港社會對附件一第七條和附件二第三條的規定,存在著不同的理解和認識。這些不同的理解和認識,主要集中在四個問題上:“2007年以后”是否含2007年;“如需”修改是否必須修改;由誰確定需要修改及由誰提出修改法案;如不修改是否繼續適用現行規定。

        為了引導香港的政制發展不偏離基本法的軌道,(點擊此處閱讀下一頁)

            進入專題: 中央主導     香港特區     政制發展  

        本文責編:陳冬冬
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        文章來源:特區實踐與理論

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