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        郝鐵川:香港回歸20年來的法治進步、不足和展望

        ——從若干司法判決看香港法治生態發展
        選擇字號:   本文共閱讀 239 次 更新時間:2019-09-04 06:57:31

        進入專題: 香港法治     國家主權     國家意識  

        郝鐵川  

           內容提要:回歸祖國20年來,香港的法治取得了巨大進步,尤其是在維護國家主權方面,國家意識不斷增強。表現在:香港特區法院的一系列判決承認了全國人大擁有行使主權、香港特區法院無權審查國家行為的憲制規定;承認了全國人大常委會根據《中華人民共和國香港特別行政區基本法》(下稱《基本法》)第158條擁有主動而全面的解釋《基本法》的權力;頒布了平息“占中”動亂的禁制令,等等。《基本法》實施20年來,存在五個爭議問題。這些問題的存在表明,香港個別人對于維護國家主權的國家意識仍然比較薄弱,在一定程度上阻礙了“一國兩制”的實施。未來的香港法治,依然是在一個主權國家內部的社會主義法治和資本主義法治的和平競賽,前途是光明的,道路是曲折的,隨著中國特色社會主義法治、經濟、社會、文化的發展,“一國兩制”必將在香港法治建設和發展中發揮越來越大的作用。

           關 鍵 詞:香港法治  國家主權  國家意識

          

           今年是香港回歸祖國20周年。香港回歸的20年是檢驗和實踐“一國兩制”戰略決策的20年,也是香港法治進一步完善、發展的20年。作為世界歷史上的一個新生事物,“一國兩制”的實施注定會經歷不平凡的磨合和考驗。“一國兩制”背景下的香港法治在這20年間既有很大進步,亦有盤旋曲折,目前還不能說是一馬平川,而仍處于山路彎彎。隨著中國綜合國力、核心競爭力的提高,“一國兩制”下的香港法治一定會日臻完善。

          

           一、維護國家對香港的主權,國家意識逐漸增強:香港回歸20年來最大的法治進步

          

           香港于鴉片戰爭后漂泊海外156年,在社會政治經濟文化制度方面,它屬于資本主義世界的一部分;在法系方面,它屬于資本主義的英美法系。香港1997年的回歸,最主要的是香港主權的回歸,即:中國恢復對香港行使主權。回歸后的香港法治是進步、還是倒退的根本評判標準,一是國家主權是否真正回歸,二是能否繼續保持香港的繁榮穩定。大體而言,香港回歸20年來的最大成功在于繼續保持了繁榮穩定,這是為國際社會公認的事實。例如,截至2016年,根據美國傳統基金會公布的全球經濟自由度指數,香港已連續22年獲選全球最自由經濟體。其次,是中國政府在恢復對香港主權的行使方面也取得了明顯的進步。

           為什么說在恢復行使香港的主權方面,中國也取得了顯著的進步?筆者認為,這一點集中體現在經過各方面的共同努力,香港法院的法官們終于通過一個個具體的判例,把紙上的《基本法》逐步落實為現實的法律,使國家主權在香港特區的大地上落了腳。

           香港回歸后,落實“一國兩制”方針、實施《中華人民共和國香港特別行政區基本法》(以下簡稱《基本法》)中的焦點問題,就是正確把握“一國”高于“兩制”這一根本原則,“一國”體現的是國家主權,主權包括中央政府對外的防御權和對內的統治權。香港特區直轄于中央人民政府,其存在的前提條件是尊重和維護中央國家主權。即:香港特區必須承認全國人民代表大會及其常委會是行使國家主權的最高權力機關,對香港《基本法》擁有解釋、修改等權力,擁有對香港特區立法會制定的法律法規的審查權;國務院是國家最高權力機關的執行機關,是最高行政機關,依法擁有對香港特區政府的指令權。

           就法系而言,香港特區大體屬于英美法系,司法在法治體中占據重要地位,是香港特區法治前進與否的重要風向標。我們非常高興地看到,盡管道路崎嶇不平,香港法院正在一步一步地適應《基本法》帶來的大陸法系思維方式,理解尊重全國人大立法的權威性,理解尊重全國人大常委會立法解釋的權威性。

           1.1997年“馬維昆案”中香港特區法官承認了全國人大擁有行使主權、香港特區法院無權審查其國家行為的憲制規定。

           英美法系中,法官一般擁有對立法和行政的違憲審查權。但這在中國是不行的,一是中華人民共和國實行的是人民代表大會制下的“一府兩院”制度,法院對人大負責、受人大監督;二是中國大陸及其澳門、臺灣屬于大陸法系,法院沒有英美法系國家那種違憲審查權。但香港回歸后,一些人開始并不具有這種意識。

           1997年7月,在《香港特別行政區訴馬維昆》案中,被告人提出臨時立法會不是按照《基本法》成立的合法的立法機關,由它制定的法律因而是無效的。臨時立法會是全國人民代表大會香港特別行政區籌備委員會決定設立的,顯然這是一種國家行為,特區法院是沒有管轄權的。受理此案的特區高等法院上訴庭法官陳兆愷、黎守律、馬天敏在本案判詞中接受了代表政府出庭的律政專員馮華健的論點:在1997年以前,香港法院無權審查和推翻英國國會就香港的立法或英皇就香港作出的行政行為,因為國會和英皇是代表主權國的最高權力機關;與此同理,1997年以后的香港法院作為地區性法院,也無權審查或推翻全國人大或其常委會這些主權機關的行為。因此,如果香港特區臨時立法會是根據全國人大的授權而成立的,成立臨時立法會非但沒有違反《基本法》,而且是在落實《基本法》時必要的。那么香港法院便無權質疑它的合法性。

           這份判決尊重了全國人大的權威性,也遵循了《基本法》關于特區法院無權管轄國家行為的規定。但判決不是依據《基本法》第19條第3款來說明香港法院對國家行為沒有管轄權,而是依據過去香港法院對英皇和議會的行為沒有管轄權來說明,確有不妥之處。

           2.香港終審法院關于“吳嘉玲案”的判詞頒布的補充性判詞,承認了全國人大常委會根據《基本法》第158條擁有主動而全面的解釋《基本法》的權力。

           1999年1月29日香港終審法院法官李國能、烈顯倫、沈澄、包致金、梅師賢在《吳嘉玲訴入境事務處處長》的判決中,肯定了臨時立法會的合法性,認為它的成立是符合1990年全國人大有關決定的,也沒有違反《基本法》。但他們認為高等法院上訴庭在“馬維昆案”中關于香港法院無權審查全國人大的國家行為的看法是錯誤的,因為把殖民地時代香港法院管轄權所受的限制延續至《基本法》下的法院管轄權所受的限制,是不對的。他們認為,香港法院不但依據《基本法》有權審查立法會的立法行為,而且還有審查全國人大及其常委會立法行為是否符合《基本法》的權力,甚至可以宣布后者的有關行為無效。

           2月7日內地四位曾任基本法草委的著名法學家蕭蔚云、許崇德、邵天任和吳建璠在媒體上質疑香港終審法院的判詞否定了中國對香港的主權,把香港地方法院的權力凌駕于國家最高權力機關之上。2月24日特區政府向終審法院提出申請,要求它就1月29日“吳嘉玲案”的判詞中涉及人大及其常委會的部分作出澄清。還有其他學者批評終審法院的判詞邏輯混亂,且沒有論及如下四個重要問題:第一,中國實行人民代表大會制度。在現行的憲政體制中,全國人大是國家最高權力機關。全國人大的地位如此尊崇,其立法行為是否可以作為違憲審查的對象?第二,在中國現行的憲政體制下,并不存在司法機關的違憲審查制度。在此情形之下,香港法院是否可以擁有對全國人大及其常委會之立法行為的“違憲審查權”?第三,香港是中國單一制下的一個地方行政區,作為一個地方性的司法機關,香港的各級法院是否可以審查全國人大及其常委會的立法行為?第四,假定香港特區法院有權審查全國人大及其常委會的立法行為,那么在法理上,該種“違憲審查權”是否要受到必要的限制?要受到哪些限制?遺憾的是終審法院對這四個關鍵性的問題并沒有給予說明。

           2月26日終審法院就它在“吳嘉玲案”的判詞頒布了補充性的判詞,指出它無意“質疑人大常委會根據第158條所具有解釋《基本法》的權力”,“也沒有質疑全國人大及人大常委會依據《基本法》的條文和《基本法》所規定的程序行使任何權力”。以英美法系重視字面含義解釋的思維方式來看,終審法院沒有明確說明它對人大及其常委會的行為沒有審查管轄的權力;但以大陸法系重視法律目的、精神的思維方式來看,判詞透露終審法院是不再堅持原來有權審查人大及其常委會行為的立場,否則就無必要補充判詞。

           全國人大常委會1999年6月26日就《基本法》第22條第4款和第24條關于港人在內地所生子女規定作出解釋。指出終審法院“吳嘉玲案”的判詞對《基本法》的有關條款作出的解釋,既不符合立法原意,又沒有按照《基本法》關于涉及中央管理事務和中央與香港特區關系時應提請人大常委會釋法;指出本解釋不推翻終審法院1月29日的判決,但自本解釋公布之后香港法院應以本解釋為準去審理相關案件。

           3.香港終審法院在“劉港榕案”的判詞中,進一步承認了全國人大常委會對《基本法》的解釋權不受香港終審法院是否提請釋法的限制,擁有主動而全面的解釋權,并對特區法院是有約束力的。

           1999年12月3日香港終審法院在“劉港榕案”的判詞中對全國人大常委會1999年6月26日的釋法正式表態。它指出根據《中華人民共和國憲法》和《基本法》第158條第1款,人大常委會有權在案件訴訟以外的情況下頒布關于《基本法》個別條文的解釋,也就是說,人大常委會對《基本法》的解釋權不受香港終審法院是否提請釋法的限制,人大常委會對《基本法》擁有主動而全面的解釋權。因此,全國人大常委會1999年6月26日的釋法對特區法院是有約束力的。本案中的兼職法官Mason指出“這個《解釋》并非純粹的立法,《基本法》的修改才是純粹的立法”,它闡述的是《基本法》的立法原意。首席大法官李國能指出“這個《解釋》宣示有關法律的本來面目”。此外,2001年7月,終審法院在《入境事務處處長訴莊豐源》的判決指出,香港法院可以沿用普通法的法律解釋方法來解釋《基本法》,但如果全國人大常委會已對《基本法》有關條文正式作出解釋,則香港法院必須遵從。“莊豐源案”裁定在香港特別行政區出生的中國公民,即使其父母當時并非在港合法定居,仍屬香港永久性居民,享有居港權。該案判決后,內地孕婦來港產子大幅增加,到了2007年,特區政府和內地政府采取了行政措施予以限制。

           經過一番曲折,人大常委會對《基本法》的主動性的解釋權獲得香港司法界的確認。

           4.香港終審法院在“剛果金案”審理中主動提請全國人大常委會就事件是否涉及國家行為、剛果金政府旗下公司是否擁有絕對外交豁免權進行釋法。

           2011年6月8日香港終審法院決定將一宗美國基金公司向剛果民主共和國政府追討約8億港元的案件,提請人大常委會就事件是否涉及國家行為、剛果金政府旗下公司是否擁有絕對外交豁免權進行釋法,因為根據《基本法》規定,國家行為是中央權力范圍,香港法院沒有管轄權。這是回歸以來首次由特區法院主動提請釋法。終審法院后來根據人大常委會的釋法作出了判決。

        2013年3月25日終審法院就外傭居港權案作出終審判決,馬道立等五位法官在一紙判決政府勝訴的同時,也拒絕提請全國人大常委會釋法。不提請釋法的理由是《基本法》條文規定明確,不需要提請釋法。從終審法院關于“吳嘉玲案”的判詞中可知,1998年時為資深大律師的馬道立在擔任入境事務處處長代表人出庭聆訊時,“已不再堅持政府較早前在香港特別行政區訴馬維昆一案所持的立場(即:特區法院無權審查全國人大常委會的立法行為——筆者注),他實際上同意特區法院擁有我等所述之司法管轄權去審核全國人民代表大會及其常務委員會的行為是否符合《基本法》,并且同意該案在這方面的判決與我等所述之立場有抵觸之處,實屬錯誤”。而2013年4月8日馬道立先生應邀出席香港大學法律學院的普通法系列講座,以“解釋香港憲法之我見”發表演說時則重申在《基本法》規定下,法院必須跟從人大釋法。他指出,在《基本法》第158條規定下,香港法院必定要跟從人大對《基本法》條文作出的解釋,(點擊此處閱讀下一頁)

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        本文責編:陳冬冬
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        文章來源:江漢大學學報(社會科學版) 2017年2期

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