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        沈巋:論行政法上的效能原則

        選擇字號:   本文共閱讀 85 次 更新時間:2019-08-22 21:59:13

        進入專題: 行政法   效能原則  

        沈巋 (進入專欄)  

           摘要:  20世紀80年代末的行政法學主流學說,在行政法學脫離行政學的獨立意識、行政訴訟法制定和實施的需要以及大陸法系行政法學法官適法導向方法論的影響之下,擯棄了行政效能(效率、效益)原則作為行政法一般原則的主張。然而,一直以來,制定法持續不斷地向行政機關提出效能要求,代表機關和行政系統內部都在加強對政府效能的監督審查,法院對行政行為合法性的審查判斷也在一定情形中應用效率原則。這些在法律系統中實際發生的事實,應當受到近年來整體上反思傳統方法論的行政法學的關注。現代公共行政有制度建構和法規范適用兩類功能。效能原則在制度建構論維度上的規范內涵是:市場或社會自治優先原則和管理或服務制度的效益最大化原則;在法適用論維度上的規范內涵是:行政手段有效性原則和行政手段效益最大化原則。行政效能原則不能突破依法行政原則、不能拒斥正當程序原則,與比例原則、信賴保護原則有一定程度相合之處,但不可彼此替換。該原則列入行政法一般原則體系,恰是行政法平衡理論所期待的。

           關鍵詞:  行政法;公共行政;行政法一般原則;效能原則;成本—收益分析

          

           以最小的投入,得到最大的收獲,不僅被普遍認為是有效率的,而且被假定為個人或組織在通常情況下所追求的。[1]作為主權者的人民,當然也希望其繳納稅收支撐起來的國家公權力體系是有效率的,從而可以讓他們的支出物有所值——用盡可能少的稅賦,得到最優的公共管理和服務。

           不過,由于人民(委托人)對公權力行使者(代理人)的行為細節不了解,或不愿意付出高昂的信息收集成本密切關注代理人的一言一行,代理人就有可能采取機會主義立場[2],用不正當的手段為自己利益最大化考慮,而不是考慮委托人的利益最優。這就是普遍存在的“委托—代理問題”[3]在人民—公權力者關系上的體現。因此,公權力者和公權力體系可能有對效率的主動追求,但更多地可能不是自愿的和自我驅動的,而可能是源于命令,或可能是源于激勵。命令和激勵,或者寫于成文規則之中,或者來自上級的直接指示。上級指示多數情況下可能依據法條。

           也正因為此,在成文法則浩如煙海的當今,總能發現基于效能、效率或效益[4]的考慮而設計出來的規則。吊詭的是,雖然效能、效率或效益在某種程度上是一種普遍追求,是人民對行政機關的一個普遍要求,也在諸多成文法則中有所體現,但我國行政法學的主流學說或通說,卻始終未將其作為行政法的一般原則(通常所謂的基本原則[5])來對待。這種現象的原因何在?效能原則是否應該成為一項行政法的一般原則?以及,與前一問題相關的,效能原則究竟有什么確切的規范內涵?[6]本文就試圖回答這些問題。

          

           一、學術史的回顧

          

           行政效能、效率或效益是否應當作為行政法一般原則,在過去三十多年的行政法學發展歷程中,曾有不同的觀點,只是始終未引起廣泛的熱議和爭論,并沒有成為行政法學的熱點話題。否定觀點似乎很容易成為主流,而肯定觀點只是零星地存在。

           (一)初期的提出

           20世紀80年代初,中國行政法學在經歷了長達20多年的沉寂之后,開始逐漸復興。而此時的行政法學,無論教材還是論文,皆有提出效能或效率原則的。

           1983年出版的全國第一本行政法學統編教材《行政法概要》,以專章論述了“我國國家行政管理的指導思想和基本原則”,其中一節題為“實行精簡的原則”,目標追求就是行政的效能或效率。[7]另有教材僅在“行政組織法”一章中提到,“效能原則”“精簡原則”應當是行政機構的設置原則。[8]在教材中較早主張效率原則獨立作為行政法基本原則之一的,對該原則的定義是“以盡可能少的消耗去獲得盡可能大的收獲,或在同樣的收效情況下花費盡可能少的代價。”[9]

           在教材之外,也有論者在文章中提出,“效率原則”與“法治原則”“制約原則”和“公正原則”一樣,同為行政法的基本原則。而效率原則的含意是“行政機關在行使其職能時,要力爭以盡可能快的時間、盡可能少的人員、盡可能低的經濟耗費辦盡可能多的事,并使之辦得盡可能的好。”[10]“行政效能原則”還被認為是“行政權運行的本身要求”,“如何用法律形式來保障行政權的運行,并提高行政機關活動的效率,應該是行政權運行的客觀規律向行政法提出的迫切課題。”[11]

           (二)被主流學說排斥

           上述觀點很快被主流學說所排斥。首先,行政法基本原則主要包括行政合法性原則和行政合理性原則的觀點逐漸成為主流觀點[12],在關于這兩項基本原則具體涵義和要求的闡釋中,已無效能(效率、效益)的一席之地。[13]

           與此同時,效率原則被普遍認為是行政管理原則而不是行政法原則。主要觀點有:第一,把效率原則視為行政法基本原則的觀點抹煞了行政法的特殊性,忽視了不同學科間界限[14];第二,效率原則不能作為檢驗執法和適法的標準[15];第三,違反效率原則引起的后果是行政效率低下,妨礙行政目標實現,而行政法基本原則旨在解決行政行為的法律效力,如果行為違反原則,會導致無效。[16]

           (三)肯定觀點少量存在

           盡管如此,肯定效能、效率或效益原則的少數派觀點,仍然存在,主要有:第一,自由、權利保障原則、依法行政原則和行政效益原則是行政法三項基本原則[17];第二,將行政效益原則引入行政法有憲法基礎,有助于更新行政法觀念,積極回應服務行政、給付行政時代的需要[18];第三,新行政法展開的二維結構是“合法性”和“最佳性”,而行政效能原則是行政法基本原則在“最佳性”框架中的深化與創新。行政效能原則的三個基本要求是:①行政活動應當遵循成本—效益分析;②行政組織、手段和程序應當與行政目的和任務匹配;③行政行為應當具有可接受性[19];第四,“行政效能效率原則”應該被承認法律原則地位。該原則進一步的具體要求包括:①完善行政組織法制體系;②通過合理的程序設置,提高行政效率;③廣泛應用新的科技手段以促進效能效率的提高;④建立規制(監管)影響分析制度。[20]此外,也有觀點并不是把行政效率原則或效益原則作為衡量行政活動的一種標尺,而是將其同等地適用于對行政相對人的效率的促進[21],或者是對行政法律制度體系的整體要求。[22]又或者,把“有效率的行政權”作為行政法基本原則的兩大邏輯起點之一。[23]

           (四)學術變遷的原因

           在行政法學復興之初,直至1989年《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)頒布前后,關于效能、效率或效益原則應為行政法基本原則的主張,起因于兩個相互交織關聯的方面。

           一則,改革開放未久,當時行政領域普遍存在的部門林立、機構臃腫、層次繁多、互相扯皮、人浮于事、工作效率低的現象被認為是不能容忍的,提高工作效率、克服官僚主義被提上議事日程,且很快形成執政黨最高決策層的共識,進而轉變為全國人民代表大會具有法律效力的決議。[24]一年以后,立憲者又將“精簡、效率、反官僚主義”的原則,明確寫進了現行憲法之中。[25]這些都反映了當時普遍的認識,即為了促進國家現代化建設,需要在行政管理領域提高效率。

           二則,行政法學復興起步階段受到行政(管理)學的知識影響。有評論認為,行政法基本原則研究的第一階段是,“懷疑行政法是否存在獨立的基本原則,或承認行政法的基本原則,但卻與憲法原則、行政管理原則相混淆”。[26]正因為如此,效率原則作為行政管理的重要原則,就被吸納為行政法基本原則。

           然而,《行政訴訟法》的制定和頒布,推動了行政法學尋求獨立性[27],從而迅速讓行政法基本原則的研究有意識地擺脫行政學的影響。行政管理基本原則要體現、反映為法的原則,但法律本身又有特殊性,不宜將二者混同。這個認識逐漸占據支配地位。[28]于是,效能、效率或效益原則,被視為行政管理或行政組織的原則而遭多數學者擯棄。

           在行政法基本原則主流學說之外的境遇,并沒有讓效能、效率或效益原則在行政法學者視野中徹底消失。如上所述,持肯定主張的論者始終存在。之所以仍然游走于邊緣,或許有三個因素共同造成。一是主流學說的持續慣性作用,無論在教學或研究上都形成定式,阻礙了對該原則的深入探索。二是在行政訴訟制度基礎上形成的以法律適用/司法為主要面向的行政法學方法論,禁錮了對行政實務需求、對其他學科(在這里尤其是行政學)的關切。三是肯定論既未對效能、效率或效益原則的規范內涵予以充分、清晰且具有說服力的闡述,也存在較為混亂的各執一詞的現象。

           不過,行政法學方法論正在反思和重新定位之際,若能借此良機,展開對效能、效率或效益原則成熟而明確的規范內涵的探究,假以時日,該原則或可重新回歸(更準確地說是真正正式加入,因為其從未被廣泛列入)行政法一般原則體系之內。

          

           二、作為行政法一般原則的理由

          

           本文主張行政效能原則應當加入行政法一般原則行列。因為,該原則不僅屢屢被制定法明確為行政機關(此處以“行政機關”作為公共行政主體的簡易替代,下同)應予遵循的規范要求,而且,也經常被運用于對行政的監督審查尤其是司法審查上。加之,行政法學方法論正在反思檢討過分注重法適用論、法教義學的傾向之弊害。這些都將有助于行政效能原則的正名。

           (一)制定法上的表現

           立法者對行政效能原則是青睞有加的,“效率”“效能”字眼經常出現在成文規范之中,用于對行政機關的要求。在此擇例說明之。

           首先,效能原則在《憲法》上有明文基礎。根據第27條第1款的規定,一切國家機關(自然包括行政機關)皆需“不斷提高工作質量和工作效率”。“效率”與“質量”的結合,就是既追求節約、經濟又考慮產出價值的“效能”。

           其次,在行政組織法領域,《中華人民共和國公務員法》(以下簡稱《公務員法》)(2017年修正)第12條第2項規定“按照規定的權限和程序認真履行職責,努力提高工作效率”是公務員應盡義務之一。此外,該法明確其立法目的包括“提高工作效能”,也指出公務員分類管理的目的是“提高管理效能”。[29]在更為廣闊的組織法領域,自1988年以來,全國人大對于歷次以國務院機構改革為牽引的整個行政體制改革,都始終不變地將提高效率效能作為核心目標之一。[30]

           再次,在行政活動法領域,對于廣泛存在的政府監管,第十二屆全國人大第四次會議于2016年3月16日批準的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》,特別有“提高政府監管效能”一節。

           接著,在各個專門的行政管理和監管領域,效率或效能的立法例更是不勝枚舉。如《銀行業監督管理法》(2006年修正)第4條規定:“銀行業監督管理機構對銀行業實施監督管理,應當遵循依法、公開、公正和效率的原則。”《城鄉規劃法》(2015年修正)第10條規定:“國家鼓勵采用先進的科學技術,增強城鄉規劃的科學性,提高城鄉規劃實施及監督管理的效能。”

        最后,但或許是最重要的,在缺乏行政法法典、缺乏針對所有行政過程的統一行政程序法的情況下,國務院為全面推進依法行政頒布的若干重要的規范性文件,都強調了行政效率或效能的重要性。例如,1999年《國務院關于全面推進依法行政的決定》指出,“既要保護公民的合法權益,(點擊此處閱讀下一頁)

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        本文責編:陳冬冬
        發信站:愛思想(http://www.2sungmin.com),欄目:天益學術 > 法學 > 憲法學與行政法學
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