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        何秀榮:改革40年的農村反貧困認識與后脫貧戰略前瞻

        選擇字號:   本文共閱讀 118 次 更新時間:2019-08-22 21:22:40

        進入專題: 改革40年   農村反貧困  

        何秀榮  

           摘要:反貧困是當今世界各國的重要政策目標之一, 但實施反貧困政策與是否脫貧不是一回事。全世界很多發展中國家的脫貧效果不佳, 新中國初期30年冀望發展農村集體經濟來使農民集體脫貧的效果也不佳, 中國的有效脫貧始于農村改革開放。中國脫貧的主要特點是脫貧人口多、脫貧速度快、脫貧地區廣、總體脫貧穩定性好。中國成功脫貧的要素是:1993年前的脫貧基本歸功于經濟發展的“涓滴效應”, 1993年之后主要歸功于政府系統推進的反貧困政策, 其中尤其是扶貧組織建立、機制完善、強有力的行政執行能力、強大的社會動員能力和巨量的資金投入等政策措施發揮了重要作用。但目前的脫貧依然還是低水平的, 2020年后的反貧困任務主要是提高脫貧標準與縮小相對貧困并行、從一般貧困轉向特殊群體、從單維貧困拓展到多維貧困、從農村貧困延伸到城市貧困, 尤其要重視的是如何阻斷貧困的代際傳遞;要把握好城鄉扶貧政策側重點、貧困標準設定與計算等問題。

           經歷了40年改革開放的中國農村在很多方面發生了翻天覆地的變化, 農村反貧困是其中引人矚目的重大變化之一。我們將就改革40年來的中國農村反貧困作一個全面的回顧性認識, 同時也對2020年后 (暫稱之為“后脫貧”) 的反貧困問題進行探討, 以期有助于深化人們對于“后脫貧”時期的反貧困思考和反貧困工作的順利推進。

          

           一、中國農村反貧困認識

          

           1. 反貧困的基本歷程

           反貧困是全世界任何政府、任何階段的重要政策目標之一, 但在行動上是否實施了扶貧政策以及此類政策是否收到了明顯的脫貧成效則可能是另一回事, 全世界很多發展中國家的反貧困效果不佳。中國共產黨執政以來, 一直冀望通過發展集體經濟來使農民集體脫貧, 但歷經上世紀五十至七十年代30年時間仍收效不佳。中國有效脫貧的真正起步是中國農村的改革開放, 只不過當時官方沒有高頻度使用扶貧脫貧之類的詞語而已, 因當年絕大多數農民處于貧困狀態, 政府的著眼點還是解決“吃飽飯、穿暖衣”的初級物質生存問題。但以“大包干”為標志的農村改革從初期的糧食增產解決溫飽問題, 延伸到種植經濟作物增加農業收入, 再突破到大辦鄉鎮企業獲取農村工業化收入, 最后演進到進城獲取異地非農就業收入, 為緩貧脫貧發揮了不可磨滅的作用。

           從1978年至1984年, 以“大包干”為標志的農村改革使得中國農村普遍解決了溫飽問題, 農業連續豐收、糧食儲備較足, 在此基礎上, 中央政府開始著眼于解決農村貧困問題。1984年, 國務院決定實施“以工代賑”計劃, 大規模幫助貧困地區修造公路、航道和小型水利工程。1985年, 國務院批轉民政部等九部門《〈關于扶持農村貧困戶發展生產治窮致富的請示〉的通知》。(1) 11986年5月16日, 國務院成立“貧困地區經濟開發領導小組”, (2) 2從這個國務院議事協調機構的名稱可以看出, 當時的扶貧著眼點一是瞄準地區、二是瞄準經濟發展。1987年11月6日, 國家統計局和國務院貧困地區經濟開發領導小組聯合印發《關于布置〈貧困縣農村經濟開發情況〉調查統計表的通知》, 以摸清貧困縣的基本情況和開發情況。由于貧困地區的經濟開發需要大量資金, 1989年3月, 國家成立了由國務院扶貧開發領導小組辦公室主管的非營利性社會組織“中國扶貧基金會”, 管理海內外扶貧捐贈基金的獨立社會團體法人。

           進入上世紀九十年代后, 城市改革已經獲得了很大進展, 農村也轉入了鄉鎮企業大發展階段, 南巡講話預示著進一步的改革開放。中共“十四大”報告中指出, “貧窮不是社會主義, 同步富裕又是不可能的, 必須允許和鼓勵一部分地區一部分人先富起來, 以帶動越來越多的地區和人們逐步達到共同富裕”、“貧困地區盡快脫貧致富, 是實現第二步戰略目標的重要組成部分”, (3) 3這意味著分類致富中的扶貧脫貧將成為改革開放戰略中的重要任務。1993年6月, 國家成立了國務院扶貧辦指導下的全國性非營利社團組織“中國扶貧開發協會”;1993年12月28日將“國務院貧困地區經濟開發領導小組”更名為“國務院扶貧開發領導小組”;1994年2月28日至3月3日的全國扶貧開發工作會議在北京召開, 會議宣布:國務院決定從1994年到2000年, 每年再增加10億元以工代賑資金、10億元扶貧專項貼息貸款;1994年4月15日, 國務院發出關于印發《國家八七扶貧攻堅計劃 (1994~2000年) 》的通知。這是我國第一個正式公布的大規模扶貧攻堅規劃, 并且設定了7年脫貧8000萬貧困農戶的目標。1995年2月, 國家成立了“國務院扶貧辦外資項目管理中心”, (2015年更名為“中國扶貧發展中心”) 。這一連串密集的機構成立或更名、國家扶貧工作會議和首個國家級扶貧規劃, 標志著扶貧脫貧工作逐漸進入了政府工作表的重要位置, 從中也可以看到政府將這一工作目標明確鎖定和聚焦在扶貧脫貧上, 而不像以前那樣只是寬泛地指向貧困地區經濟發展。由此, 扶貧脫貧進入了政府大規模、組織化的扶貧脫貧新階段。

           進入21世紀后, 中共“十六大”提出了2020年全面建成小康社會的戰略目標, 如何全面建成小康社會就成為我國經濟社會發展的頭等大事。中共“十六大”、“十七大”和“十八大”均立足于2020年全面建成小康社會的戰略目標, 對“三農”工作提出要求、作出部署, 扶貧脫貧就成了能否建成小康社會的決定性工作。農村扶貧脫貧高頻率地出現于官方媒體詞語和中央文件, 國家先后制定和發布了《農村扶貧開發綱要 (2001~2010年) 》、 (4) 4《中國農村扶貧開發綱要 (2011~2020年) 》 (5) 5和《“十三五”脫貧攻堅規劃》 (6) 6等國家減貧規劃文件, 國家在財政上也投入了巨額扶貧資金, 并且為打贏扶貧脫貧攻堅戰設定了到2020年“一個也不能剩”的脫貧時間和任務表。

           2. 中國扶貧脫貧工作成效

           扶貧是當今全球各國都在進行的事, 但扶貧只是行動, 重要的應當是扶貧的結果, 即脫貧效果。世界上不少發展中國家開展了很多扶貧行動和項目, 但脫貧卻不盡人意;中國的矚目點不僅在于扶貧行動的規模和力度大, 更在于脫貧效果好。

           脫貧人口多是中國扶貧工作的巨大成效之一。1978年, 我國貧困標準為人均年純收入100元, 依1978年美元匯率1.684計算, 即0.1662美元/人日, (7) 7貧困2.5億人, 貧困發生率高達30.7%。到2017年, 貧困線的當年價已提高到約2928元 (8) 8 (2010年不變價為2300元) , 貧困人口減少到3046萬人, 貧困發生率降低到3.1%。若按當年價現行農村貧困標準來衡量1978年農村居民貧困狀況, 則1978年的貧困發生率為97.5%, 貧困人口規模7.7億, 這意味著1978年至2017年, 中國減貧人口近8億人 (含人口增加因素) 。

           中國脫貧工作的巨大成效之二是脫貧速度快。短時間內大規模脫貧是很不容易的, 從2000~2010年數據看, 全國農村貧困發生率從10.2%下降到2.8%, 10年內下降了72.6%。2010年, 我國將貧困標準提高了92.3%, 從2008年的1196元提高到2010年的2300元, 新標準下的貧困人數和貧困發生率隨之上升, 貧困人口從2688萬人上升到16567萬人, 貧困發生率從2.8%上升到13.4%。但經過7年的反貧困, 貧困人口又減少了81.6%, 從16567萬人減少到3046萬人, 貧困發生率從13.4%下降到3.1%, 這種減貧速度世所罕見 (具體見表1、圖1) 。

        表1 全國農村貧困人數和貧困發生率變化

           表中數據系作者根據《中國農村貧困監測報告》[1]歷年數據整理。2010年國家貧困線標準提高了92.3%, 從2008年的1196元提高到2010年2300元, 新標準下的貧困人數和貧困發生率隨之上升, 所以表中2010年用了新舊貧困標準下的數據。

           減貧速度之快從國際數據中的對比中也得到了映證。世界銀行以2011年購買力平價 (PPP) 計算了人日3.2美元收入的貧困發生率, 1990年中國為90.1%、中低收入國家平均為67.4%、世界平均為55.0%;到2013年中國降低到12.1% (2014年為9.5%) 、中低收入國家平均降低到33.8%、世界平均值降低到28.6%。

           中國脫貧工作的巨大成效之三是脫貧地區的廣泛性, 各地區的脫貧工作都取得了明顯成效。2010年與2000年相比, 東、中、西部貧困人口分別減少了87.1%、70.2%和69.4%。2010~2016年在2000~2010年的反貧困基礎上又繼續減少了81.1%、71.3%和73.3% (具體見表2) 。

        表2 東、中、西部農村貧困人口分布變化

           表中數據系作者根據《中國農村貧困監測報告》[2~5]歷年數據整理。

           中國脫貧工作的巨大成效之四是總體脫貧穩定性好。從圖1可看出, 全國總體返貧現象出現在反貧困初期的1986~1991年期間, 1993年政府系統化推進扶貧政策后只有2003年出現過總體返貧現象, 因為2003年遭遇嚴重自然災害和“非典”疫情影響了農民工務工。2003年之后, 中國再沒有出現過總體返貧現象。在個體返貧方面, 必然會存在返貧現象, 但由于《中國農村貧困監測報告》沒有提供個體返貧的統計數據, 無法作個體返貧分析。

           從國際比較看, 正因為中國的扶貧脫貧獲得了上述巨大成效, 從而使中國扶貧工作和脫貧效果贏得世界矚目, 被譽為扎實有效的“中國式減貧”。“中國式減貧”使中國成為世界上減貧人口最多、減貧速度最快的國家, 率先完成聯合國千年發展目標提出的“極端貧困人口減半”目標。2010年, 聯合國86個自定標準的國家貧困發生率平均為37.4%, 我國是2.8%。盡管各國之間的貧困標準不一, 但還是能夠明顯感覺到減貧成效的懸殊差異。聯合國《千年發展目標2015年報告》顯示, 全球極端貧困人口已從1990年的19億降至2015年的8.36億, 中國的貢獻率超過70%, 為全球減貧事業作出了重大貢獻。聯合國開發計劃署前署長海倫·克拉克說:“中國最貧困人口的脫貧規模舉世矚目, 速度之快也是絕無僅有!”。2017年初聯合國秘書長古特雷斯評價中國的減貧成就:過去十年, 中國是為全球減貧作出最大貢獻的國家。聯合國糧農組織駐華代表馬文森表示, 在聯合國2030年可持續發展目標中, 消除貧困是其中之一。如果沒有中國的貢獻, 整個脫貧目標是不可能實現的。

        雖然我國的扶貧減貧取得了舉世矚目的成效和認可, 但我們也必須看到, 當前中國的脫貧標準還是低水平的, 按照世界銀行的方法換算, [6]我國現行農村貧困標準約在人日1.6~1.8美元, 介于兩個常用的國際貧困標準 (日均每人1.(點擊此處閱讀下一頁)

            進入專題: 改革40年   農村反貧困  

        本文責編:陳冬冬
        發信站:愛思想(http://www.2sungmin.com),欄目:天益學術 > 經濟學 > 農業與資源經濟學
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