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        郝鐵川:論中央對香港的憲制性管治權

        選擇字號:   本文共閱讀 3093 次 更新時間:2019-08-16 02:00:58

        進入專題: 憲制性管治權   香港   聯邦制   單一制  

        郝鐵川  

          

           內容提要:香港特區某些人之所以長期鼓吹中央政府對香港特區的管治權是類似英國女王那樣的虛權、中央政府對香港特區的管治權只有外交和國防兩項、“港人治港”表明中央政府不能治港、香港特區擁有自己的“固有權力”和“剩余權力”等,是因為他們不知道或故意抹殺中國的國家結構是單一制而非聯邦制,不知道或故意抹殺香港特區是直轄于中央人民政府的一個地方政權,而非聯邦制下聯邦政府和成員單位共同擁有主權、各有一套憲法法律的關系。

           關 鍵 詞:聯邦制/單一制/香港地方政權/中央政府

          

           回歸以來,香港社會在中央政府對香港的憲制性管治權問題上,有三種認識誤區:一是一些人認為中央對香港的憲制性管治權像英國女王對英國國家事務的管治權一樣是虛權、是名義上的權力,而非實質性的權力。即使是中央政府對特首的任命權,《基本法》也沒有指明是實權還是虛權。二是中央政府對香港的憲制性管治權僅限于國防與外交。三是“港人治港”表明中央政府不能治港。四是香港特區的自治權是香港的“固有權力”,或除了中央賦予香港特區的自治權之外,香港還有“剩余權力”。我認為,這些看法都是不妥當的,追根求源,是因為一些港人不知道或故意抹殺中國是一個單一制而非聯邦制的國家。

           2017年5月27日,全國人大常委會委員長張德江在紀念中華人民共和國香港特別行政區基本法實施20周年座談會上發表《堅定“一國兩制”偉大事業信心繼續推進基本法全面貫徹落實》的講話中,針對上述問題,撥亂反正地指出:第一,“我國對香港恢復行使主權,是恢復行使包括管治權在內的完整主權,中央對香港特別行政區擁有全面管治權。在此基礎上,香港特別行政區基本法規定了中央對香港特別行政區行使管治權的方式,即規定了一部分權力由中央政權機構直接行使,一部分權力由全國人民代表大會授予香港特別行政區依照基本法的規定行使,這就是通常所說的高度自治權。維護中央的全面管治權,就是維護國家主權,維護香港特別行政區高度自治權的來源。”第二,“在‘一國兩制’下,中央與香港特別行政區的權力關系是授權與被授權的關系,而不是分權關系,在任何情況下都不允許以‘高度自治’為名對抗中央的權力。正確理解和把握這一點,是維護中央與香港特別行政區良好關系的關鍵”。第三,“近年來,香港社會有些人鼓吹香港有所謂‘固有權力’、‘自主權力’,甚至宣揚什么‘本土自決’、‘香港獨立’,其要害是不承認國家對香港恢復行使主權這一事實,否認中央對香港的管治權,其實質是企圖把香港變成一個獨立、半獨立的政治實體,把香港從國家中分裂出去。對此,我們絕對不能視若無睹”。

           而香港極少數反對派卻污蔑張德江委員長的講話是收窄了“兩制”的空間,不承認香港特區的自治權來源與中央政府的授權,中央授予多少,香港就有多少。這表明,認真研究《香港基本法》起草的歷史、我國憲法關于國家結構的規定、《香港基本法》關于中央政府和香港特區的關系條文等是很有現實意義的。

          

           一、英國政府和香港社會某些人在中英談判和《香港基本法》起草期間試圖擺脫、削弱中央對香港的管治權

          

           我覺得,今日香港某些人在中央政府對香港特區的管治權問題的一些言行,與當年英國在香港問題談判期間阻撓中國政府對香港特區擁有主權和治權的動作如出一轍。

           英國政府第一次向中國表達想在1997年7月1日之后繼續管治香港的意思是在1979年。這一年3月下旬,港督麥理浩帶著以“新界”土地契約為突破口,延長它對“新界”乃至整個香港管治期限的想法,來京拜會時任中共中央副主席、國務院副總理的鄧小平。麥理浩說,由于香港政府批出的“新界”土地契約的年期不能超過1997年,到現在只剩下18年,人們開始為此而擔心。鄧小平明確告訴他兩點①,一是香港主權屬于中華人民共和國,香港是中國的一部分,這個問題本身不能討論;二是請投資者放心,我們會尊重香港的特殊地位,收回香港之后不會傷害繼續投資人的利益。麥理浩說建議把原來土地契約上寫的有效期限(不超過1997年6月)去掉,改為:只要仍在英國管理下,契約依然有效。鄧小平明確表示不同意講“英國管理”這句話。他說:如果現在肯定香港將來的地位不變,這對我們在國際上的斗爭不利。

           麥理浩訪京后,英國政府并未放棄以“新界”土地契約為突破口,延長它對“新界”管治期限的想法。1979年7月5日英國駐華大使柯利達向中國外交部遞交了英國政府的《關于香港新界土地契約問題的備忘錄》。英方在這份備忘錄中不僅提出要取消“新界”土地租約不能超過1997年的限制,還提出要取消1997年后港督在法律上不能在管理“新界”的限制。柯利達在遞交這份備忘錄時表示,對這個備忘錄,中方可以不作答復。當有人問起時,英方準備回答已將此事知會過中方。這當然是中方不能接受的。中國政府就此事答復英方說:“中國政府奉勸英方不要采取所建議的行動,否則勢將引起對中英雙方都不利的反應。”

           對中國決定以“一國兩制”方式在1997年收回香港的信息公布后,英國便通過輿論或直接出面,反復強調香港是只能生金蛋的鵝,中國要搞現代化建設,離不開香港;香港之所以有今天的繁榮,完全是由于英國的管理,離開英國的管理,人們對未來失去信心,香港的經濟就會崩潰。有的香港報紙甚至發表文章,說俄國當年通過中俄不平等條約,霸占了面積相當于1000個香港的中國領土。中國為什么不收回?

           上世紀80年代撒切爾夫人在英國戰勝阿根廷、取得馬島之后,就一再問軍方能否以英國軍事實力來保證繼續維持英國對香港的統治,當屬下告知她香港不是馬島、中國不是阿根廷,英國沒那個實力之后,她仍不甘心,決定親自訪華,企圖以三個條約有效的觀點達到其用主權換治權的目的。

           1982年9月22日,英國首相撒切爾夫人到達北京。隨行的有英外交大臣杰弗里·豪和港督尤德(EdwardYoude)等。24日上午鄧小平會見了她。雙方闡明了各自在香港問題上的立場和觀點。撒切爾夫人表達的英方的觀點是:

           一是香港的繁榮有賴于信心,只有讓英國人1997年之后繼續管治香港,才能保持港人和國外投資者對香港的信心。如果現在對英國的管理實行或宣布重大改變,對香港信心所產生的影響將是災難性的,將導致大批資金外流,金融中心崩潰,多年來所建立起來的東西將毀于一旦。

           二是過去英方同清朝簽訂的三個條約是有效的。如果要改變這些條約,應該通過別的協議來代替,而不能單方面加以廢除。如果兩國政府能就香港未來行政管理的明確安排達成一項協議,如果她滿意地認為這些安排是可行的,能贏得信心,香港人民可以接受,而且她也可以讓英國議會相信這些安排是有道理的,在這種情況下,她就可以考慮主權問題。

           鄧小平對此針鋒相對地回答道,第一,主權問題不是一個可以討論的問題。1997年中國將要收回的不僅是新界,而且包括香港島、九龍。他說:如果中國在1997年,也就是中華人民共和國成立48年后還不把香港收回,任何一個中國領導人和政府都不能向中國人民交代,甚至也不能向世界人民交代。如果不收回,就意味著中國政府是晚清政府,中國領導人是李鴻章!我們等待了33年,再加上15年,就是48年。我們是在人民充分信賴的基礎上才能如此長期等待的。如果15年后還不收回,人民就沒有理由信任我們,任何中國政府都應該下野,自動退出政治舞臺,沒有別的選擇。鄧小平說:不遲于一二年的時間,中國就要正式宣布收回香港這個決策。我們可以再等一二年宣布,但肯定不能拖延更長的時間了。他還說,如果中國宣布要收回香港就會像撒切爾夫人說的將產生災難性的影響,那我們要勇敢地面對這個災難,做出決策。

           第二,1997年中國收回香港后將采取“一國兩制”的方式保持香港的繁榮穩定。鄧小平指出:保持香港的繁榮,我們希望取得英國的合作,但這不是說,香港繼續保持繁榮必須在英國的管轄之下才能實現。香港繼續保持繁榮,根本上取決于中國收回香港后,在中國的管轄之下,實行適合于香港的政策。香港現行的政治、經濟制度,甚至大部分法律都可以保留,當然,有些要加以改革。香港仍將實行資本主義,現行的許多適合的制度要保持。

           第三,中國和英國兩國政府要妥善商談如何使香港從現在到1997年的15年中不出現大的波動。鄧小平指出,在今后15年的過渡時期內,如果香港發生嚴重的波動,中國政府將被迫不得不對收回的時間和方式另作考慮。

           撒切爾夫人在后來發表的回憶錄中談到此次訪華以及同鄧小平會見時,承認英國的目的“是以香港島的主權,交換英國繼續管制香港”,但她說,鄧小平“卻非常執著”,“不為所動”。“中方只相信自己關于殖民主義丑惡一面的口號”,因此,英方“不能取得我們所渴求的”。在談到訪華期間曾參觀了頤和園時,她說:“我感到這個名稱(按:指“頤和”二字)絕不能用以描述我這次遠東之行。”

           撒切爾夫人訪華以后,中國副外長和英國駐華大使從1982年10月初到1983年2月上旬就香港問題進行了五次磋商。這五次磋商,英方強調以繁榮穩定為共同目標,中方強調以恢復行使香港主權為前提,雙方互不咬弦,形成了“頂牛”狀態。最后是英國政府撤回了自己的主張。1983年3月10日,英國首相撒切爾夫人致函中國領導人,接受中國政府擁有對香港主權和治權的立場。中英談判隨即進入關于雙方聯合聲明的起草階段。

           從1983年7月至1984年9月草簽《中英聯合聲明》,中英雙方共舉行了22輪會談。會談主要圍繞中國政府提出的解決香港問題的12條基本方針以及在此基礎上制定的若干具體政策。其中圍繞中國中央政府與未來香港特區的權力劃分成了雙方爭論的主要問題之一。具體說,就是:香港特區是實行中央擁有對香港主權和治權下的“高度自治”,還是實行以香港為獨立政治實體或獨立半政治實體為前提下的“高度自治”?

           英方強調英方“工作文件”的根本原則是保證特別行政區“最高度的自治”和保持香港的“連續性”。英方“工作文件”說,特區政府不僅有權“自行處理有關特區的一切內部事務”,而且有權“自行處理經濟和文化方面的對外關系”。中央人民政府負責的涉及香港的外交政策與防務,也要“同特區政府磋商”。

           中方指出,中國十二條政策所規定的香港特別行政區享有高度的自治權,有部分外事權,以及特區政府由當地人組成的含義,都應以中方迄今所作的說明為準,而不能與之背離。英方將“高度自治”修改為“最高度的自治”,并作出了一系列的引申,是不對的。英方“工作文件”提出要中央人民政府在外交政策和防務問題上同特區政府“磋商”,這種意見無視后者直轄于前者的規定,無視他們是中央和地方、領導和被領導的關系,實際上是把特區當作一個獨立的政治實體看待,中方不能同意。

        中方認為主權和治權是不能分割的,英方卻試圖不保留對香港的主權性管治權(或憲制性管治權)。在討論關于香港的法律制度、財政制度、貨幣制度、經濟制度、文化與教育、航運等方面的問題時,中方指出,英方有些“工作檔”的說法不妥。如《關于法律制度的工作檔》中說:“一個自治的香港立法機關將是制定新的成文法的最高權力機關。……香港以外沒有否決權。”《關于財政制度的工作檔》中說:“香港行政當局將決定采取何種稅收建議,這類稅款收入將全部用于香港的公共開支,無須由外部進行監督和批準。”“香港行政當局將繼續沒有把任何財政收入轉給其它地方的義務。”中方指出,按照中國對香港的政策,香港特別行政區有立法權,立法機關制定的法律,須報全國人大常委會備案,凡符合基本法和法定程序者,全國人大常委會一概不干預;如果該項法律不符合基本法,(點擊此處閱讀下一頁)

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        本文責編:陳冬冬
        發信站:愛思想(http://www.2sungmin.com),欄目:天益學術 > 法學 > 憲法學與行政法學
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        文章來源:《江漢大學學報》2017 年第 4 期

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