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        杜鵬:改革開放40年我國老齡化的社會治理——成就、問題與現代化路徑

        選擇字號:   本文共閱讀 418 次 更新時間:2019-08-13 07:56:18

        進入專題: 改革開放40年   人口老齡化  

        杜鵬  

           摘要:本文構建了由老齡化認知、治理體系、治理能力和治理成本四部分構成的我國老齡化社會治理框架。在此理論框架下對改革開放40年我國應對老齡化問題取得的成就進行了梳理,并對當前社會治理存在的問題進行了分析。

          

           引言

          

           改革開放40年來,我國人口的年齡結構發生了巨大轉變,我國在應對人口老齡化方面取得了顯著成就,但也面臨著如何構建新時代老齡化社會治理模式的挑戰。在成就方面,我國頒布《老年人權益保障法》并結合實踐進行了修訂完善,推進了老齡化社會治理法治化的進程;成立全國老齡工作委員會,提高了跨域協同共治能力;出臺千余項政策,規范老齡化社會治理的制度體系;推進治理信息化建設,提高治理能力;構建多元主體協同共治的養老服務體系新格局等等。成功實現了人口老齡化與經濟高速發展、老年人福利水平不斷提高的同向促進與協調發展。然而,盡管我國在應對人口老齡化和老齡化社會治理方面取得了顯著成就,但相對于未來30年人口深度老齡化與全面實現現代化相交疊的歷史性挑戰而言,仍然存在諸多不適應之處,例如治理理念的先進性不足、制度的適應性存在風險、治理體系和治理能力的現代化水平不高、治理成本居高不下等等,因此新時代迫切需要建立現代化的老齡化社會治理模式。

           根據政府和學界對于治理現代化的解讀,老齡化社會治理的現代化可以理解為運用國家制度體系管理涉老事務并使其與現代化進程相適應的過程,兼具工具理性和價值理性。在人口老齡化即將再次迎來歷史性增長、國家經濟社會發展步入新時代的關鍵時期,回顧和梳理改革開放40年我國在綜合治理人口老齡化問題方面取得的成就、存在的問題,對于實現治理現代化的啟示就顯得尤為必要。盡管2014年我國才剛剛提出推進治理現代化,但根據治理一以貫之的價值追求,并不影響我們對2014年之前的治理實踐進行總結和反思。本文將站在國家治理(national governance)的視角,從治理本身的規律性特別是工具理性的角度進行梳理,并在此基礎上提出新時代老齡化社會治理現代化的關鍵路徑,以期拋磚引玉,引起學界對該領域的關注。

          

           一、老齡化社會治理的理論框架

          

           治理起源于政治學,原意為控制、引導和操縱,二戰后受新自由主義、新制度主義和新公共管理等思潮的影響,強調共同性、目的性和多樣性的新型治理理念開始興起,甚至形成了“言必稱治理”的國際熱潮。雖然相繼出現了政治治理、經濟治理、社會治理、政府治理、社區治理等概念,但國家治理仍是應用最為廣泛也是最接近治理內涵的一種治理。簡單來講,國家治理就是執掌國家治權的主體處理國家事務的一系列制度和活動的總稱。

           研究顯示,亞歐大陸的國家治理先后經歷了疆域主義、生產主義、制度主義,當前正處在由制度主義向行動主義轉向的過程當中。本文的老齡化社會治理是指國家針對人口年齡結構不斷老齡化的客觀事實,通過理念引導、頒布制度、出臺政策、組織協調與監督控制等方式處理涉老事務的過程,其目的是不斷增進老年人及全體公民的福祉并服務于國家現代化建設,從某種意義上來說,“積極應對人口老齡化”中的“應對”即是治理之義。基于此,老齡化社會的國家治理至少具備以下四個特征。

           第一,老齡化社會治理是一種國家治理。盡管現代化治理強調“去國家化”和主體多元性,但在民族國家事務治理當中國家主導的“元治理”(meta-governance)仍然十分必要,甚至是我國改革開放取得重大成就的重要保障。人口老齡化關涉經濟社會發展全局,只有站在國家治理的角度予以思考和決策才能實現治理績效的最大化。

           第二,老齡化社會治理是一種綜合性治理。以事務而非領域為核心是治理的基本規律,因為各自為政的治理往往難以形成系統、整體和協同的治理格局。老齡化社會治理涉及經濟、文化、政治、社會等諸多方面,單從任何一方面入手都將難以歸納改革開放的治理成就和問題,更難以剖析老齡化社會治理背后的邏輯。

           第三,老齡化社會治理是一種約束條件下的治理。處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情,注定了我國的老齡化社會治理需要在約束條件下實現治理體系最優化和治理能力最大化,這就要求老齡化社會治理應服務并服從于經濟社會轉型發展,而對于這一約束條件的考量即體現為老齡化社會治理需要千方百計地減少治理成本。

           第四,老齡化社會治理具有領域特殊性。國家治理作為一種理念,只有與具體領域相結合才能體現出其價值,不同領域都對治理體系和治理能力進行了演繹。老齡問題的特殊性同樣決定了老齡化社會治理的特殊性,例如在中國式養老在從平衡到失衡到再次平衡的過程中,整個社會對于人口老齡化、老年人和老齡化社會的認知也是需要治理的,甚至要先于治理體系和治理能力而存在。另外,老齡化社會治理雖然因老年人口增多而引起,但其治理對象卻要著眼于全人口和全生命周期,因此這種全域性和持續性的治理與其他類型的治理有著本質的區別。

           基于上述分析并參考其他領域探索,本文構建了治理視域下梳理我國養老改革40年成就與問題的基本框架(見下圖),也為推進老齡化社會治理現代化搭建了思考體系。

           (1)老齡化認知。老子《道德經》云:“有道無術,術尚可求也;有術無道,止于術。”如果說治理體系和治理能力是老齡化治理之“術”,那么老齡化認知則是其“道”。國家、政府、社會和民眾等對于人口老齡化、老年人以及老齡化社會的認知貫穿于老齡化治理的始終,而且老齡化認知的先進性水平也是老齡化治理現代化的重要指標,更是防止老齡化治理異化(alienation)的重要前提。

           (2)治理體系,是指一整套緊密相連、相互協調的國家制度。老齡化社會治理體系包括四個方面,即強調政府、社會、家庭和個人協同治理的多元主體;推進治理法治化的法規制度體系;引導治理方向和規范治理的政策體系;確保治理體系有效運行的行動體系。

           (3)治理能力,是指運用國家制度管理社會各方面事務的能力。老齡化社會治理能力體現在涉老事務治理的法治化能力、多元主體履職能力、協同共治能力以及風險應對能力等四個方面。

           (4)治理成本,是指為實現治理目的而付出的成本。大致分為:促進養老由傳統向現代發展付出的轉型成本,如推進家庭養老、國家養老和單位制養老向社會化養老轉型所付出的成本; 為探索現代化養老模式付出的試錯成本,如星光老年之家的實踐探索; 已經付出但并未獲得收益的沉沒成本,如養老設施投入、適老環境改造、護理保險試點改革等。

           需要說明的是,該框架是服務于本研究目的而提出的,并不是唯一確定的老齡化社會治理的研究框架,相信學術界可對其規律性有進行進一步廣泛深入的探索。

          

           二、改革開放40年我國老齡化社會治理的主要成就

          

           我國人口老齡化過程是伴隨著改革開放而發展的。20世紀80年代以前,我國一直屬于年輕型人口國家,自1980年代初才開始了持續的人口老齡化過程。從經濟發展水平來看,除1989、1990年兩個特殊年份以外,我國人均GDP自1978年開始一直保持著6.1%~13.6%的高速增長態勢,而且人口老齡化并未形成對區域經濟增長的負面影響,可以說實現了“邊老邊富”。

           老年人福祉也因為經濟發展、黨和政府的高度重視而得到了持續改善,如《老年人權益保障法》的頒布保障了老年人的基本權益、養老金實現了“十五連漲”、城鄉基本養老保險實現了制度全覆蓋、養老服務由補缺型向普惠型發展且內容不斷豐富、老年人福利水平不斷提高等等。2016年國際社會保障協會將“社會保障杰出成就獎”授予中國就是我國養老保障全方位、快速發展的最好證明。總之,改革開放40年我國較好地處理了老齡問題的“發展方面”和“老年人方面”,實現了兩者的互為協調、相互促進。從治理本身來看,改革開放40年我國老齡化社會治理取得的成就大致如下。

           (一) 老齡化認知的科學性逐漸提高,實現了從單一的老年人問題向老齡化社會進而到可持續發展的老齡化社會的轉變

           改革開放之初,學界由關注計劃生育政策實施后果開始關注底部老齡化。1982年中國派代表參加聯合國第一屆老齡問題世界大會,老齡化一詞正式進入中國政府和學界視野。由于人口老齡化是中國社會幾千年來面臨的一個新問題,加之預測顯示老年人口規模將空前增長,有一段時期,不論是學界還是政府都將人口老齡化視為“洪水猛獸”。

           隨著研究的不斷深入,學界和政府認識到人口老齡化是經濟社會發展的一種成就,需要統籌布局和積極應對,無需過分恐懼。這種認知上的轉變可以說為老齡化社會的科學治理奠定了重要基礎。治理對象也在不斷探索實踐中逐漸清晰。最初(大約1978-1994年)對于老齡化問題治理的理解就是要解決好老年人問題,比如關注無子女老人社會保險問題、離退休干部及退伍軍人養老問題、老年人住房保障和老年福利、城市和農村老年人養老保險問題、老年人醫療保健問題等。

           隨著認知的深入,學界和政府認識到應對人口老齡化不僅關乎老年人,更是一個系統工程,因此在1994年出臺了我國首個老齡事業發展規劃綱要,即《中國老齡工作七年發展綱要(1994-2000年)》,明確提出“把老齡事業納入國民經濟和社會發展總體規劃”,這為2000年進入老齡化社會后的總體治理指明了方向。2000年底中國進入老齡化社會,加之貫徹落實2002年聯合國第二屆老齡問題世界大會倡導的“建立不分年齡、人人共享的社會”,我國對于老齡化的應對站在了老齡化社會的角度來加以統籌布局。

           2002年以來特別是2006年以來,政府和學界對于老齡化的認知在科學發展觀等的指導下向縱深發展,關注代際和諧與代際公平、養老保險可持續性、養老模式可持續發展以及家庭與社會的可持續發展等,關注個體全生命周期的健康問題、老齡事業與產業的融合發展、老齡社會向高齡社會甚至超高齡社會發展如何治理等等,也就是說老齡化社會治理站在了動態與可持續的視角下加以布局,這是老齡化認知上的又一大進步。關于治理思路,也是在國際社會的影響下從健康老齡化發展到成功老齡化、積極老齡化,2015年又重新回到健康老齡化的視角來思考全人口全生命周期的健康促進問題。

           另外,雖然國家全面放開了“二孩”生育政策,未來還有可能全面放開生育政策,但老齡化社會治理不能再寄希望于人口政策調整也是認知上的一種進步,至少政府和學界已達成共識。綜上,暫且不考慮老齡化科學認知向社會大眾的傳導效果,單就政府和學界對于老齡化的認知而言,實現了由恐懼向理性、由單一向綜合、由靜態向動態、從截面向縱深的轉變,目前仍在不斷深化認知當中。

           (二) 治理體系實現了從傳統向現代的歷史飛躍,為治理現代化奠定了重要基礎

        幾千年來,家庭一直是中國老人養老最重要甚至是唯一的主體,從南北朝到中華人民共和國成立,政府通常以救濟的形式幫助極少數弱勢老人養老。隨著現代化發展和家庭功能嬗變,我國政府加大了對養老活動的參與力度,并由救濟型向福利型轉變。(點擊此處閱讀下一頁)

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        本文責編:陳冬冬
        發信站:愛思想(http://www.2sungmin.com),欄目:天益學術 > 社會學 > 人口學
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        文章來源:《北京行政學院學報》2018年第6期

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