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        王學輝:行政法意思表示理論的建構

        選擇字號:   本文共閱讀 120 次 更新時間:2018-12-05 00:08:00

        進入專題: 行政法律關系   意思表示   規則依據  

        王學輝  

           【摘要】 行政法學并不關注“意思表示”,概因行政法理論體系是以外觀意義上的行政行為作為核心概念建構的。但不能否認在各種行政行為之中均存在一定之意思表示。因此,在我國行政法理論的革新發展中,應當深入分析行政法意思表示的概念和類型、形成與效力,從而建構一套行政法意思表示的理論體系及其適用規則。關注行政主體與相對人在行政活動中的意思表示,能夠一定程度強化行政決定的合法性、合理性與可接受性。同時,也有助于相對人的權利保護。

           【中文關鍵詞】 行政法律關系;意思表示;規則依據;行政法再造

          

        一、為什么要關注行政法上的意思表示

          

           法學中意思表示理論源于西方,[1]自漢斯•哈騰豪爾、迪特爾•梅迪庫斯、卡爾•拉倫茨等德國著名法學家著作漢譯以來,[2]意思表示業已成為我國民法學的核心概念和民事法律行為的起點,新頒布的《民法總則》也專章專節作出了規定。那么,在行政法律關系中各方主體的意思表示具有什么法律意義?民法學意義上的意思表示理論在行政法學中應當如何解讀與重構?應當說,這些問題目前仍然欠缺系統的理論研究。早期有學者從行政主體與相對人地位不對等而得出行政法學中沒有必要研究行政法律關系的結論,當然建基于法律關系理論上的意思表示就更沒有探討的必要,“行政法學只應關注行政機關”,[3]注重行政主體實施的行政行為。實際上,即便是今天的行政法研究仍在強調行政法與民法的區別,因此也并不重視意思表示理論的特殊功能。筆者認為,出現這種情況的原因有三:一是行政法學者為彰顯自己學科特色,有意擺脫民法的影響而疏于意思表示研究,由此導致對行政法律關系理論的收縮而過于注重對行政行為的研究。二是晚近以來我國行政法的功能定位主要著眼于行政法是控權法,遵循“法無授權皆禁止”,認為行政主體不存在意思自由的空間,依法行政是行政主體的內在要求,意思表示無關緊要。三是受“管理論”思維的影響,行政法理論偏重于研究行政主體的職權職責,重視隸屬型行政法律關系,而忽視平權型行政法律關系。認為行政相對人是被動接受行政命令的一方,其意志是不自由的,故相對人在行政過程中的意思表示基本被輕視。

           那么,研究行政法上意思表示緣起于何?從行政行為概念起源來看,意思表示是貫穿始終的。原初意義上,法律行為是指以意思表示為要素的民法上的法律行為,意思表示是法律行為的必備構成要素,當然也是法律行為的固有特征。在德國行政法初創時期,法學家卡爾•科爾曼曾以民法上法律行為概念來詮釋“行政處分”,并提出了行政處分的三項基本特征:意思表示、行政官署、個別事件。此后多數學者繼承了這一學術觀點。[4]我國行政法上具體行政行為概念類似于“行政處分”,行政行為是公權力的體現,是行政主體依據法律規范所為的意思表示,行政主體的意思表示在行政活動中具有至關重要的作用。從行政法理念更新視角來看,意思表示理論與民主行政、參與行政、服務行政理念高度契合,比如參與行政理念的確立要求行政決策過程應實現協商互動,理當建構必要的對話程序,而相對人的意思表示有利于行政機關對行政決定(決策)相關信息的收集,對相對人意見、建議的反饋與溝通也有助于提高行政決定(決策)的可接受性,可以說相對人的意思表示在行政行為中的作用也日益重要。但現有制度設計對相對人的意思表示卻未給予足夠重視,導致相對人只能通過信訪等非正式手段與行政主體展開對話,表達意愿。信訪現象的盛行在一定程度上表明相對人意思表示實現機制發生堵塞。再從行政法主體間結構關系與相對人參與行政的實踐來看,意思表示理論有助于我國行政法學理論的完善。現代行政法中相對人不再是行政法律關系的客體,傳統的“行政主體——相對人”的主客體關系被“行政主體與行政相對人——公共行政領域”的“主體間性”關系所取代。[5]而主體間性存在于交往行為中,在通過交往行為而產生的“交往理性”下,行政主體不再具有不證自明的權威,正如哈貝馬斯所言“一切權力都要求為自身辯護”。“主體間性體現了主體間的交往性,只有確保交往主體具有獨立性與平等性才能實現主體間的交往理性”。[6]相對人主體性地位的崛起需要行政主體重新定位自我,兩者在公共行政領域應本著包容、公平與自由的精神進行溝通、協商,最終為公共事務的正確處理達成“共識”,而確立行政法上的意思表示理論,尊重相對人的意見,則是達成“共識”的前提。

           因此,在行政法中確立意思表示就顯得非常重要。如何構建一套行政法上意思表示的理論體系及其適用規則成為中國行政法學研究的重要課題。

           基于以上的認知,行政法中建構意思表示理論的可能性究竟在哪里?筆者認同的可能性有三:一是意思表示理論在行政法領域具有重要功能。首先值得回應的是行政法能否借鑒私法意思表示的研究成果。筆者認為關于公私法的區分是有其歷史條件的,對于欠缺法治傳統的我國是否有必要過度強調公私法的區分?日本學者美濃部達吉就認為“公法與私法同樣都是法律規范,二者有共同的目的在于規范人們行為、調整社會成員間的利益,若極端地把二者區分,實不免謬誤。”[7]現實中國法學的發展趨勢表明公私法二者在諸多方面存在密切關聯,的確不宜為了突出行政法學科特色而有意否認行政法中意思表示的存在。行政法律行為制度的闡述與功能的發揮,根本離不開意思表示理論的支撐。比如對行政協議行為的分析,如果不研究協議雙方在協議中的意思表示行為的合法、真實,如何能夠判明該協議行為的目的是為了公共利益的實現?又如何判斷該協議行為是否合法、有效?何況在追究主體法律責任時也有必要研究其內心意思和表示行為的真實狀況。二是行政法中有意思自治的空間。比如行政主體所作出的行政行為即為行政主體意思表示的形式之一。通說認為行政行為是指依法享有行政職權的行政主體行使權力對國家和社會公共事務進行管理和提供服務的一種法律行為。傳統行政行為理論關注的是行為法律效果的有無,至于實際是否真的發生法律效果,則必須根據行政機關的意思表示來進行判斷。如果認為行政主體作出行政行為只要符合法律規定即可對外直接發生法律效果,而不考慮主體的主觀意愿和行為發生的整個過程的觀點是值得商榷的。三是現代行政已經從命令行政、高權行政轉向合作行政、協商行政,行政行為過程中溝通與交流取代了傳統的控制與服從,契約自由理念開始與行政法理念相結合,兩者的連接點在于自由意志。從這個意義上講,行政決定可以稱為基于溝通的行政行為。自由意志是契約精神的核心,而行政裁量權的運行、公眾的參與等均涉及意志自由。[8]行政權本來就應當被理解為行政自由裁量權,為了實現行政管理的目的,達成行政任務,其應當有一定的意思選擇自由,[9]行政自由裁量權的存在說明行政機關并不是毫無意識的“執法機器”,而是具有相當自主性的行政主體,并且可將其獨立意思滲透于行政行為之中。因此,行政裁量本質上就是行政法上的意思表示,裁量行為就是以發生行政法律效果為目的的意思表示行為。就公眾參與行政而言,行政機關的意思通過與行政相對人意思的交涉會變得更具可接受性,此刻可以說是基于同意的行政行為,行政行為也益顯交涉性。[10]現代行政交互性的增強源于其自主空間的擴大,這擺脫了形式主義法治羈絆下現代行政面臨的合法性危機,為了謀求行政權正當性必然要增強行政活動的參與性,進而關注行政相對人在行政行為中的意思表示。

           更為重要的原因還在于傳統行政行為理論的構造特點和負面影響與行政法律關系理論的優勢。一般說來,傳統行政行為理論的構造特點就是一切都圍繞一個行為來展開,要對行政主體的行政行為進行類型化,并恰當界定各類行為的內涵與外延,規定行為生效的程序與實體要件及不合要件時產生的法律后果,以保障行政權的依法運行,不侵犯公民合法權益。由于行政任務的擴大與政府職能的變遷,給付行政、合作行政大行其道,行政行為形式理論已經面臨一系列困境,產生了很多負面影響:行政行為理論缺陷之一在于行政行為的類型化,行政行為能否類型化將直接影響法律規范的效力與范圍,若行政行為無法進行類型化將導致大量實踐中普遍存在的行為無法納入法律規制的范圍。基于行政任務的復雜化與行政功能的多面性,對行政行為形式進行歸類在實踐中已經面臨困難,我國行政行為的類型化之路一直坎坷,如何對未類型化的行政行為加以類型化在行政行為理論上基本成了無解之題。正如大橋洋一教授所言,無論是型式化抑或未型式化的行政行為,其目的均是為了實現行政目的,實踐中存在著型式化與未型式化行為綜合運用的情形,有時未型式化行為會更有利于行政任務的完成,如協商內在化的行政行為、復合性(多階段)行政行為的出現以及行政規則的外部化現象。[11]缺陷之二在于,行政行為理論對具體法律關系所涉主體與行為過程觀察不足,行政主體以外的其它法主體的行為有時未受關注,并且一般只注重行政決定的結果卻不關注行政過程。而行政法律關系理論所關注的不僅是行政決定本身,關注某個行為將導致何種法律效果,其更重視各主體間權利、義務的變動關系,重視相對人的意愿。就如臺灣學者張錕盛所說,法律關系理論“不但在行政法律事實的整體觀察、法規范的正確理解有所幫助,對于一個符合民主法治國家的行政法更有啟發的作用。”[12]缺陷之三在于,傳統行政行為理論基本上是以行為可救濟作為理論的起點和歸宿,這限制了行政訴訟范圍的擴大,不利于保護相對人的權益。我國行政行為理論分類上產生出內部行政行為與外部行政行為、抽象行政行為與具體行政行為等復雜概念,“成功地將行政行為的清晰面目消解在中國行政法學科體系中”,“也最終使行政行為成為了中國行政法中最大的概念謎團和陷阱”。[13]現行《行政訴訟法》在確定一個行政行為的可訴性時,是以內部與外部、抽象與具體來作為判斷標準的。筆者認為,以這種理論來確定一個行政行為是否具有可訴性是有問題的,一個行政行為是否具有可訴性,判斷標準并非它是內部行為還是外部行為、是抽象行政行為還是具體行政行為,而在于這個行政行為對相對人的權益是否產生了實際影響(權利義務的增加或者減少)。如果對相對人的權利義務產生了實際影響,不管是抽象還是具體、內部還是外部,都應當具有可訴性。因為訴訟的目的是救濟權利,只要權利受到損害就必須救濟。

           由于行政行為理論自身缺乏對多階段程序的把握,缺乏對行政相對人的關注,缺乏對其他主體和多邊法律關系的覆蓋,缺乏行為體系的整體均衡以及結果導向引發的法院中心主義等缺陷,而備受詬病,由此行政法律關系理論正成為呼之欲出的新理論。與此同時,“公私合作”、“風險治理”、“互聯網+政府規制”等新興論題的涌現,也逐步改變了傳統行政行為單中心主義的固有格局,行政法學的立論中心將由“行政行為形式論”轉向以意思表示理論為核心的“行政法律關系論”。“作為現代行政法學一種嶄新的觀察視角,行政法律關系學理在方法論方面的重要價值不容忽視。它對傳統“國家不滲透人格”的糾偏,對多元利益協調和彌合的強調,對行政相對人和第三人的平等關照,對復雜行政以及變動過程的整體性和動態性考察,都為我們重新解釋、評價和規范新的行政現實提供有益啟發。”[14]因此,行政法學應以“行政法律關系理論”來建構行政法體系,這樣,行政法上的意思表示理論就非常值得期待。

          

        二、行政法上意思表示的涵義與類型

          

        從源頭上看,法律行為與意思表示是德國民法體系的基礎且核心的概念。所謂法律行為,歷史法學家薩維尼將其定義為行為人以創設一定法律關系為目的的意思表示行為。[15]民法學者心中的意思表示是指行為人通過外部活動把自己的內在意思表現出來。在法律語境中意思表示與法律行為經常被視為同義詞,(點擊此處閱讀下一頁)

            進入專題: 行政法律關系   意思表示   規則依據  

        本文責編:陳冬冬
        發信站:愛思想(http://www.2sungmin.com),欄目:天益學術 > 法學 > 憲法學與行政法學
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