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        曹錦清:土地與工業化視野下的改革開放四十年

        選擇字號:   本文共閱讀 967 次 更新時間:2017-12-16 23:42:21

        進入專題: 改革開放四十年  

        曹錦清 (進入專欄)  

          

           在改革開放即將邁進第四個十年之際,對其進行回顧和理解是十分必要的。改革開放千頭萬緒,我們很難做到面面俱到的回顧,只能擇其一面進行重點論述。在這里,筆者主要就改革開放與土地制度的深刻聯系進行一些梳理和討論,也就未來我們面臨的挑戰進行一些展望。

          

        一、中國土地制度的特殊性及其對改革開放的推動作用

          

           在農村地區推動土地家庭聯產承包責任制改革,被視為是改革開放的一項起始性內容,具有非常重要的意義。除了其象征性意義,事實上,土地制度的變化確實構成認識改革的關鍵性線索之一:人們對土地的認識,不同的人與土地之間的關系,土地在工業化中扮演的角色,深刻地影響著改革開放的進程。

           家庭聯產承包責任制度,嚴格說來,已經是新中國成立之后的第三次重大的土地制度變革。

           1949年后的第一次重大的土地制度變革是土地改革。土改廢除了地主階級的土地所有制,建立了以勞動者為主體、以家庭為單位的土地所有制。家庭土地所有制,依然是私有性質的。

           土地的第二次重大變革,是從初級合作社發展到高級合作社,其核心是解決所有制問題。在初級合作社階段,土地仍然是私有的,勞動是共同的,分配是根據土地和勞動而作出的;到了高級合作社階段取消土地分紅——這表明土地已經集體化。土地性質的關鍵性變化,是在初級合作社向高級合作社轉變的過程中完成的。對于做出這樣變革的原因,人們從各種角度出發做出各種解釋:缺糧說、階級分化說、合作增長說、工業化土地積累說等等。不管怎么說,這都是一次靜悄悄的革命,雖不像打土豪分田地那般轟轟烈烈,但影響深遠。

           高級合作社越來越大,就發展成人民公社。人民公社是一種“政社合一”的體制。“政”是指政府或國家設在農村最基層一級的政權機構,而“社”指農村最高一級的農民集體組織。1962年的《農業六十條》正式確立“隊為基礎,三級所有”的制度。“三級”指“公社-生產大隊-生產小隊”,“隊為基礎,三級所有”指土地所有權為三級所共同所有,但經營使用權歸屬于最基層的生產小隊。

           在這種土地制度下,土地的所有權具有強烈的模糊性。土地所有權是集體的,這里的“集體”,究竟是公社、生產大隊還是生產小隊?說不清。這導致農民普遍認為:土地是國家的。1982年廢除人民公社體制后,原人民公社內部的“政”改制為鄉政府或鎮政府,原公社內部的“生產大隊”轉制為“村民委員會”,原“生產小隊”轉制為“村民小組”;而土地由村委或村民小組分配給各農戶使用時,土地的所有權性質始終十分模糊。在80年代晚期到整個90年代,我們在全國很多地方進行農村調查時,都會問農民與地方干部同一個問題:“土地是誰的?”得到的答案相當一致:“土地是國家的。”

           這種情況的變化出現在城市化擴展階段。隨著城市發展要征用城郊土地,出現了安置農民與分配土地出讓金等問題。80年代后期開始,這種分配逐步向農戶和村集體傾斜,農戶與村集體才逐漸開始意識到土地所有權問題。隨后進行的一系列確權、確地、確利的行為,并且開始發土地證,這時,“土地屬于集體”的觀念才逐漸確立起來。然而,這個“集體”又是什么,文件規定不是很明確。“集體”一般被理解為村集體;土地屬于村集體所有,由作為村集體成員的農戶承包,30年不變。

           地少人多是我國的基本國情,直到現在都是一個重大的制約因素。既然地少人多,地租天然就會很高。然而,由于我們實行土地村集體所有制,以及在這種所有制下農民對于地權相對模糊的認識,極大地降低征用農地的阻力。農民對于農業用地轉變為建設用地的抵抗相對比較少——國家要用地,拿去便好了。中老年農民的這些意識,既和我們前30年的集體教育相關,也與中國傳統社會地權的相對模糊相關——在農民眼中,土地本來就是國家的。

           這種模糊性,為中國在工業化以及大規模基礎設施建設過程中征用農地帶來極大便利。我們可以把中國和印度做一個比較。印度實行的是土地私有制。印度議會于2013年通過的《土地征收法》規定:征收土地用于私營項目的,必須獲得 80%的土地所有者同意;用于公私合營項目的,必須獲得70%的土地所有者同意。莫迪當選以后,想招商引資,加快基礎設施建設,促進經濟發展。為此,他力圖推動《土地征收法修正案》。莫迪土地改革的主要內容是:因國家建設需要而征收農民土地時,可免于執行《土地征收法》的上述規定,直接按照相關規定予以補償安置。然而,選舉失敗的國大黨煽動農民群起攻之,他們反對的理由和我們國內有些派別的觀點是一樣的:剝奪農民的土地所有權會讓他們無法生存。莫迪的土地改革最終失敗了。土地改革的失敗一定會影響到他所設想的那些雄心勃勃的工業化、城市化的計劃。一個國家如果要以發展為中心,就必須大量征用土地,問題在于如何征用和補償,而不是要不要征用。

          

        二、工業化視角下土地-人口-市場的正向循環

          

           1986年制定的《中華人民共和國土地管理法》規定:(1)全國土地實行兩種所有制,一為國有制(城市土地屬于全民所有),二為集體所有(農村和城市近郊的土地屬于集體所有,農民的宅基地、自留地、自留山屬于集體所有)。(2)國家為了“公共利益”需要,可以依法對集體土地實行征用。國家建設所征用的集體所有的土地,所有權屬于國家,用地單位只有使用權。(3)被征用土地的補償共分三項:土地補償費、安置補償費與土地附屬物及青苗補償費。其中,土地補償費是“被征用前三年平均農產值的3〜6倍”,安置補償費是“被征用前三年平均農產值的2〜3倍”,土地附屬物及青苗補償費則“由各省市自行規定”。

           這里值得注意的是:補償的基數是按“前三年平均農產值”來確定的,這意味著原土地所有者與使用者不能參與該土地非農使用“增值”的分配,換句話說,土地轉入工商資本使用的巨大增值部分,只能為“國家所有”或“資本”所有。另一條值得注意的是:這個土地管理法規定的是土地補償的上限,而非確定補償的最低下限。按此法律規定:全部補償費不得超過“被征用前三年平均農產值的10倍”。該法第29條規定“若按前規定支付土地補償和安置補償費,尚不能使農民保有原生活水平的,經省市自治區批準,可增加安置補償費,但兩項總和不得超過前三年平均農產值的20倍。”至于這筆補償費在“村集體、失地農戶與勞動力安置單位”三者之間的再分配,各地情況不一,難以概述。該法的立法意圖非常明顯:為中國工業化、城市化所需要的大規模基礎設施建設提供廉價的土地。

           農地征用補償制度為中國的經濟發展帶來諸多益處,是中國工業化、城市化持續高速推進的主要原因之一。

           首先,低廉的征地成本,極大地降低中國基礎設施建設的成本。中國的基礎設施建設主要由各級政府主導,大規模的基礎設施建設,如高鐵、高速公路、機場、港口的建設,占了很多農民的地。征地當中有很多復雜的利益關系。這些公共設施建設,如果對失地農民補償過高,成本最終還是會分攤給每一個人。就如同城鄉結合部高昂的拆遷成本,最終還是要轉嫁給新入城買房的人。群體的利益是高度關聯的,調節不同群體的利益,需要有高度的智慧。

           其次,低廉的征地成本,極大地降低中國工業制造的成本。相關政策規定:工業批租的租期為50年,商業批租70年。在“政績考核”的壓力下,各地各級政府為追求GDP的增長率與擴大地方財政收入(土地出讓金一般列入地方財政收入),競相展開招商引資的競爭,使用的手段也大體相同:競相壓低土地批租價格。那些不具備優勢的市、縣、鄉鎮,還會常常取消土地租金。十幾年以前,我們在調研中就發現,如果上海松江工業用地8萬/畝,浙江、江蘇的就6萬/畝;上海6萬/畝,它們就4萬/畝,上海4萬/畝,它們就3萬/畝⋯⋯目的就是爭取投資。像安徽省、江西省這些不具備優勢地區,如果企業投資數額很高,土地甚至在一段時期內可以免費使用,就是零地租。

           中國作為一個土地稀缺的國家,幾乎能保持零地租,這是中國產品廉價的根本原因。按古典經濟學的說法,商品的價值主要由地租、工資與利息構成。如果中國制造的各類工業產品中幾乎不含地租(或者地租很低),這一定使中國產品具有極強的國際市場競爭力。中國產品一旦進入國際市場,就會把同類產品的價格降低30%〜50%。馬克思講英國產品把全世界都打敗的那句話說——廉價產品是摧毀一切萬里長城的重炮。在這種情況下,國際上其他同類資本只有兩條路可以走:要么倒閉,要么到中國來。這就是發達國家和地區的勞動密集型資本大規模向中國聚集——而且不得不聚集——的核心原因。

           在這種發展方式的推動之下,到90年代中期,中國已經獲得“世界工廠”的稱號,并廣泛介入世界市場的交換,“中國制造”不僅占領發展中國家的市場,也占領發達國家的中低端市場。這些產品雖然利潤率不高,但總體需求量大,積少成多就能維系中國制造業的不斷發展。在這么短短十幾二十年內,中國數億勞動力也因此從農村地區和農業領域轉移出來,在加工制造業、建筑業、服務業等等領域就業。通過發展加工制造業、建筑業,通過積極對接國際市場,中國不僅消化剩余勞動力,甚至在2000年代中期開始,還出現“用工荒”問題。這是在農業經濟時代、在重工業為主時代不可能想象的,也是在人類歷史上是前所未有的。

           中國有13億的人口規模,但人口規模大,對于發展來說有時是正面的要素有時是負面的要素。第一次鴉片戰爭之后,英國人想象一個圖景:中國有如此多的人,每個人買一件英國產品,英國工廠全部開工都供應不了。然而,中國當時有人口,卻沒有購買力。只有隨著中國工業化程度的加快,財富在從農業轉向工商業的過程中迅速增加,巨大的財富增量雖然造成兩極分化,但財富增量部分也在國內勞動者中分配,才能產生普遍的購買力,創造一個巨大的國內市場。中國有這樣一個隨著改革開放出現的巨大的國內市場,中國的產業升級也才有很大的可能性。后發國家在工業化之后,如果沒有市場支撐自身的產業升級,一般都會陷入中等收入陷阱。與此同時,面對已經非常擁擠,并且高度等級化(產業鏈等級)的國際市場,單純的開放并不會帶來巨大紅利,還有可能喪失自主性。中國恰恰是綜合利用自身的資源稟賦(勞動力眾多)和制度優勢(國家調控能力)的基礎上,才在國際市場中奪取和收獲日益重要的位置。

        對中國這樣體量的國家來說,它不可能只滿足于“世界工廠”,不可能只停留在中低端制造業,產業升級是它的必然選擇。然而對于后發國家而言,要想取得產業突破,除了人口規模、國內市場等基本條件之外,還需要幾個條件。第一,要有國家的保駕護航;第二,要有高瞻遠矚的企業家。凡是高瞻遠矚的企業家,比如路風在《光變》中寫的京東方的王東生,都有家國情懷。他當然知道企業要盈利,但他也知道企業承擔著民族工業崛起的使命,民族工業崛起背后是中華民族復興的使命,這樣的使命感,讓他們可以看準目標不動搖。即使他們失敗了,也是情有可原的,他們畢竟是為民族復興在進行艱難的探索;第三,要有學習能力。光引進技術是不夠的,必須要有自主的研發團隊,在引進技術之后對技術進行吸收消化,經過多次失敗,取得突破,把競爭對手淘汰出去。比如京東方今天在柔性屏領域取得的突破,據路風在《光變》中的描述,京東方連續多年也都只能砸錢,先后砸了一千多億進去,形成七八條生產線,技術突破到了某個臨界點,就擠進了高端市場。(點擊此處閱讀下一頁)

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        本文責編:frank
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        文章來源:《文化縱橫》2017年12月號

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