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        沈巋:論憲制改革試驗的授權主體

        ——以監察體制改革試點為分析樣本
        選擇字號:   本文共閱讀 670 次 更新時間:2017-07-28 14:25:32

        進入專題: 憲制改革   監察體制改革  

        沈巋 (進入專欄)  

          

        內容提要:國家監察體制改革觸及憲法上“人大+一府兩院”國家機構之穩定結構,但暫時并未訴諸憲法修改,稱之為“憲制改革試驗”或許更為妥當。在“改革突破論”到“重大改革于法有據論”的發展背景之下,此項改革試驗的啟動必須通過授權獲得憲法正當性。由全國人大常委會授權憲制改革試驗,無論在憲法文本上還是近五年的政法慣例之中,皆沒有規范支持。唯全國人大方可進行此類授權,但其也不得授權改革試驗不可變更之憲制,不得授權違反憲法基本原則的改革試驗,不得進行“空白支票式的授權”。

          

           一、爭議: 全國人大常委會可以授權嗎?

           二、為什么是“憲制改革試驗”?

           三、從“改革突破”到“于法有據”

           四、政法慣例的隱形規范

           五、全國人大可以授權什么?

           結語: 意義不止當下

          

        一、爭議: 全國人大常委會可以授權嗎?

          

           2016年11月初,中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》(以下簡稱《監察試點方案》)。根據該方案,國家監察體制將經歷一場深度改革,關鍵措施是在試點地區“由省(市)人民代表大會產生省(市)監察委員會”,核心目標是整合反腐敗資源力量,擴大監察范圍,豐富監察手段,建立集中統一、權威高效的國家監察體系。

           隨后,2016年12月25日,第12屆全國人大常委會第25次會議通過和發布《全國人民代表大會常務委員會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》(2016年12月26日施行,以下簡稱《監察試點決定》),明確要求:“試點地區監察委員會由本級人民代表大會產生。監察委員會主任由本級人民代表大會選舉產生;監察委員會副主任、委員,由監察委員會主任提請本級人民代表大會常務委員會任免。監察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監察委員會負責,并接受監督。”

           于是,這一由最高國家權力機關的常設機關所發布的決定,意味著在試點地區已經提出了一個改變原來國家機構憲法安排的重大方案。現行的《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)于1982年12月4日通過施行,雖然分別于1988年、1993年、1999年、2004年經歷四次修正,但其建立的俗稱“人大+一府兩院”的國家機構之結構,并未有所變動。而《監察試點方案》、《監察試點決定》明顯是要在“一府兩院”以外新增一個平行的、法律地位等級相當、同樣向同級人大負責的監察委員會。在試點地區的國家機構結構將形成“一府一委兩院”的格局。那么,在國家局部地區對根本法安排的國家機構之結構做如此變動,在憲法文本上沒有修憲權的全國人大常委會是否有權作出授權試點的決定呢?

           對此,存在肯定和否定兩種觀點。有的肯定論者認為,全國人大常委會作為全國人大的常設機關,在全國人大閉會期間,有權作出設立國家監察委員會的決定,而且,“全國人大常委會做出授權決定是進行國家監察體制改革的前提條件,也是保證改革合法性的重要制度基礎。十八大之后,全國人大常委會已經進行過多次改革試點授權”。也有的肯定論者以《憲法》第67條第21項的兜底條款,即全國人大常委會有權行使“全國人民代表大會授予的其他職權”為依據,認為全國人大常委會是合憲的授權主體。但由于在《監察試點決定》之前,全國人大并未就此給全國人大常委會以專門授權,所以后一觀點難以成立。

           針對肯定論的前一觀點,否定論者予以的回應是:第一,全國人大閉會期間,全國人大常委會可以行使全國人大部分權力,而無權行使全國人大全部權力;第二,全國人大閉會期間,全國人大常委會若可以行使全國人大全部權力的話,那包括修憲在內的國家所有重要事務,都不需要召開全國人大會議了;第三,重大政治改革要以憲法為依據,不能以全國人大常委會“近年來作出的授權決定的領域和范圍”為依據。所以,否定論者主張,“由全國人大授權展開這項改革試點,在憲法學上有合理的解釋空間,若由全國人大常委會授權則缺乏合理的解釋空間”。

           本文也同意全國人大常委會無權作出《監察試點決定》,只是嘗試采取與上述否定論者略微不同的論證路徑。一則,國家監察體制改革毫無疑問是一項重大政治改革,但如此定義(de-fine)尚不足以明確其所具有的憲法意義,尚不足以界分通過憲法的重大政治改革和通過法律的重大政治改革,而已有的憲法學概念也不足以特別指向此類具有試驗、試點性質的改革。故本文希望明確提出“憲制改革試驗”這一概念及其重要性和意涵,作為討論誰有權作出國家監察體制改革試點授權決定問題的基礎。二則,憲法文本解釋路徑固然重要,且是探討憲法問題之根本和基礎。不過,世界范圍內,憲法變遷/憲法變動(constitutionalchange)常發生在憲法修改(constitutionalamendment)之前,且有時窮盡憲法解釋也未見得可以給予其合憲性,尤其是有些憲法變遷會因為一種廣為認可的憲制慣例、政法慣例之形成而獲得正當性。憲法學對此已有諸多討論。故而,在憲法文本以外,觀察全國人大常委會近年來的政法實踐,對于解決授權主體問題也不可謂不重要,這是前述肯定論者不能絕對抹殺的路徑。

           當然,也有論者提出:“隨著‘常委會授權決定’的通過實施,本應收束于全國人大親自作出授權決定的改革試點預備階段提前結束;目前,我們已經提前進入了‘改革試點實施階段’,這一階段的核心任務是:如何為應對前述問題束體系提供憲法依據”。言外之意,似乎過多聚焦誰有權作出授權決定,已無多大實益。單就決策實效和時效而言,確實如此。但是,本文以為,在改革與法治、憲治緊張關系命題上,作為一個重大共識的“于法有據論”只是初步形成,“于法有據”的法理尚待生長、展開和成熟。若不檢視、反省一個偶然形成的授權決定之合憲性,匆匆地接受它、認可它,將其視作以后憲制改革試驗可循的先例,恐怕無益于憲法權威、法律權威的真正塑成,無益于依憲治國、依法治國原則之真正落實。

          

        二、為什么是“憲制改革試驗”?

          

           鑒于《監察試點方案》和《監察試點決定》目前展現出來的局域性改革探索已經觸及國家憲制結構的調整,本文在此嘗試提出“憲制改革試驗”一詞,以區別于憲法學上成熟的術語:“憲法修改”、“憲法改革”和“憲法變遷”。在概念區分的基礎上,或可辨析此憲法現象與其他憲法現象之間的不同之處,進而找到更具針對性和契合性的憲法約束,并回答“誰有權授權”問題。

           當然,同樣的語詞,在不同學者的應用之中,可能會有不同的概念化構成。憲法修改、憲法改革、憲法變遷等,也會遭遇類似的命運。為了交流與討論的方便,本文采用多數學者支持或默認的通說,以展示這三個語詞的不同意涵。憲法修改(constitutionalamendment)一般是指成文憲法明確規定的、由特定機關和/或全體國民依照嚴格的程序、對憲法典條文進行的調整、補充。在我國,《憲法》(2004)第62條第(一)項、第64條第(一)款是關于“憲法修改”的明文規定。

           相比較“憲法修改”,“憲法改革”(constitutionalreform)一詞就沒有那么普遍的多數共識。有學者認為“憲法改革是對現行憲法體制的重大變動,實際上超越了修改的范圍,是一種創制新憲法的結果”。據此,似乎憲法改革已非憲法修改范疇所能涵蓋。然而,也有把“憲法改革”與“憲法修改”基本不作嚴格區分,可以相互替代的學術立場,當其在討論中國憲法改革的基本理論問題時,強調應該考慮憲法修改,明確哪些是必須改的、哪些是不能改的,從而“既定元固本,又開拓創新”。

           如果不將憲法修改簡單地視為憲法文本在結果意義上的改動,而是將其看作一個完整的憲法改革或變革過程。那么,憲法改革與憲法修改的確不是截然兩分的。成功的憲法改革被認為需要經歷發出憲法改革的信號、提出憲法修正案、決定憲法改革命運的批準程序、憲法修正案的批準以及鞏固這五個階段。憲法改革可以指向憲法修改,包括一些根本性修改以至于構成制定新憲法的現象。當然,如果再進一步,憲法改革還會被認為無需經過憲法修正亦可完成,這就與“憲法變遷”概念發生牽連了。

           “憲法變遷”的意義射程遠超“憲法修改”、“憲法改革”。“憲法變遷”在概念上與“憲法修改”、“憲法改革”的關系,至少有兩種認識:一是與后者對立;二是將后者涵攝在內。前一種認識將憲法變遷視為憲法規范的變動形式之一,是指“憲法條文沒有發生任何變化,但隨著社會生活的變遷,憲法條款的實質內容發生變化并產生一定的社會效果”。它與德國公法學者拉班德1895年的《德意志帝國憲法的變遷》、耶利內克1906年的《憲法修改與憲法變遷》有著脈絡上的傳承;在我國當下的憲法學界,幾乎成為通識。后一種認識則將憲法修改納入憲法變遷范疇之內,認為憲法變遷主要有三種方式:憲法修改、憲法解釋和憲法慣例。但該認識在我國并非主流。拋開概念界定的選擇不論,毋庸置疑,憲法的明文修改只是憲法變動的一種形式,更多這種形式以外的憲法變動已被廣泛認識到,且不能因為它們并未訴諸正式修憲程序而被徑直宣告違憲。

           在梳理“憲法修改”、“憲法改革”和“憲法變遷”這三個既有常用術語之意義的基礎上,本文以“憲制改革試驗”來指向當下正在進行的國家監察體制改革,主要有以下四點理論考量:

           其一,如前所述,《監察試點方案》和《監察試點決定》觸及《憲法》確立的“人大+一府兩院”之國家機構基本架構的變動,稱其具有憲制改革的意義,絲毫不為過,也得到眾多論者的認同。這一改革,已非自1988年以來經歷六次的國務院機構改革可比。國務院機構改革對中國國家治理的影響深遠,也被視為“政治體制改革的重要組成部分”,但其仍然停留在憲法框架之下的行政系統改革層面,而對國家機構憲制安排沒有任何明顯或潛在的變革可能性。

           其二,這一具有憲制意義的改革,并未訴諸《憲法》第62條第(一)項、第64條所確立的憲法修改程序。僅憑這一點,事實層面上,其無法構成具有特定意義指向的“憲法修改”。在規范層面,其目前也不屬于應該進行憲法修改的事項。因為此項改革的內容是選擇三個地區進行試點,而不是在全國范圍內普遍推行。若直接實施憲法修改,必定帶來全面的、即時的、“一錘定音”和無回旋余地的憲法改革,這個效果不是當下兩個改革文本《監察試點方案》、《監察試點決定》所確定的。盡管未來不排除甚至寓含憲法修改、普遍實施的可能性,但就當下這個時點而言,還只是邏輯上存在的試點后的選擇可能性。若認為改革只要觸動憲制結構,就“應該”進行憲法修改,以使改革具有憲法上的正當性,那么,就直接表明“憲制改革不允許任何試驗”即可。對于一個現行憲法制定于改革開放初期、而在很長一段時期將處于不斷變革的國家而言,本文不傾向于這種斷然否定、斷然閉合的立場,盡管這是可以爭辯的。

        其三,此項改革是否可以作為“憲法變遷”來對待呢?前文已揭,在正式憲法修改以外的憲法變遷,通常指向憲法解釋、憲法慣例。憲法解釋是權威機構對憲法條文的解釋,實際改變了其原來的意義,(點擊此處閱讀下一頁)

        進入 沈巋 的專欄     進入專題: 憲制改革   監察體制改革  

        本文責編:陳冬冬
        發信站:愛思想(http://www.2sungmin.com),欄目:天益學術 > 法學 > 憲法學與行政法學
        本文鏈接:http://www.2sungmin.com/data/105268.html

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