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        沈巋:食品安全企業標準備案的定位與走向

        選擇字號:   本文共閱讀 262 次 更新時間:2016-11-20 11:22:37

        進入專題: 食品安全   企業標準  

        沈巋 (進入專欄)  

           摘要:  《食品安全法》(2015)鼓勵企業制定嚴于食品安全國家標準或地方標準的企業標準,且應當報省級衛生行政部門備案。該法對備案的性質和內容未作明確規定,已經在學界和實務界引起分歧。結合食品安全企業標準的制度史,以及修法前食品安全企業標準備案的兩難境地,新法中的食品安全企業標準備案應該定位為對“更嚴型標準”的備案,且應進行必要的比對審查,審查要點在于文本規范性、內容完整性和標準更嚴性。當下的食品安全企業標準備案制是傳統上“政府包干”到“適當放松加審查把關”的制度演變的殘余,該制度在未來應考慮廢除。

           關鍵詞:  食品安全,企業標準,備案,填空型標準,更嚴型標準

          

        一、問題:如何備案、政府責任為何

           最新的《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱《食品安全法》[1]),已經于2015年4月24日由十二屆全國人大常委會修訂通過,并于2015年10月1日開始施行。此次修法涉及諸多爭議點,其中之一關乎食品安全企業標準的備案制度。論爭焦點集中在省級衛生行政部門究竟應該如何備案食品安全企業標準,是進行形式審查還是實質審查,若備案的食品安全企業標準存在問題,導致食品安全事件,備案機關是否要為此承擔責任。這一擔憂主要來自政府衛生部門實務工作者,在行政問責制日益受到執政者重視的情勢下,是可以理解的[2]。然而,新法和舊法在這個問題上都未給出明確的答案。

           《食品安全法》(2009)25條規定:“企業生產的食品沒有食品安全國家標準或者地方標準的,應當制定企業標準,作為組織生產的依據。國家鼓勵食品生產企業制定嚴于食品安全國家標準或者地方標準的企業標準。企業標準應當報省級衛生行政部門備案,在本企業內部適用。”據此,應當備案的食品安全企業標準有兩類:(1)在沒有食品安全國家標準或地方標準的情形下食品生產企業有義務制定的企業標準(以下簡稱“填空型標準”);(2)食品生產企業自愿制定的嚴于食品安全國家標準或地方標準的企業標準(以下簡稱“更嚴型標準”)。但是,《食品安全法》(2009)并未對如何備案、備案機關責任何在、兩類企業標準的備案有何不同等問題提供清晰無疑的規則。直覺上,對于“填空型標準”,既然要求其備案,若備案機關不對該標準是否有危及食品安全的問題進行嚴格的實質性審查,一旦備案機關依法定要求將其公布,此后相關食品根據此標準生產確又發生危害人們身體健康的安全事件,備案機關恐怕難辭其咎。對于“更嚴型標準”,似乎進行比對性質的審查即可;不符“更嚴”要求的,備案機關當然不應備案與公布,否則,也極容易受到公眾的質疑與批評。只是,這些從法律文本字面所得的直覺認識,并未在實務中形成統一,從而導致下文將予以詳細討論的實務困惑與兩難。

           《食品安全法》(2015)30條雖然對備案制度進行了改革,但在備案的定位上仍然模糊不清。該條規定:“國家鼓勵食品生產企業制定嚴于食品安全國家標準或者地方標準的企業標準,在本企業適用,并報省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門備案。”比照新舊兩個條款,新法取消了企業在沒有國家標準或地方標準的情形下必須制定企業標準的義務;需要到省級衛生行政部門備案的,只是企業自愿制定的嚴于國家標準或地方標準的企業標準。所謂的“食品安全企業標準”,也就只限于此類“更嚴型標準”。這一點得到了立法者的闡釋和確定:“隨著食品安全國家標準整合工作的基本完成,食品安全橫向標準基本完善,不存在沒有食品安全國家標準或者地方標準的情況,因此,刪除了原法相應的規定……食品安全企業標準應當嚴于食品安全國家標準或者地方標準……國家鼓勵企業的這種行為。”{1}據此,應當備案的食品安全企業標準范圍,看上去縮小至“更嚴型標準”,似乎也預示著備案工作基本定位于比對審查。但是,就法律文本本身而言,其依舊對備案如何開展未置一詞。

           正因為立法保持沉默,解讀者才會出現看似前后矛盾的認識。例如,有觀點認為,“嚴于”的標準“既包括企業標準中相關指標的數值嚴于國家標準或者地方標準,也包括企業標準增加了新的、國家標準或者地方標準沒有包含的、與食品安全有關的指標”。鑒于邏輯上和經驗上國家標準或地方標準百密一疏的可能性,這個觀點似乎更具周密覆蓋的意義,更能減少企業在沒有安全標準、指標的情況下生產經營食品所存在的安全隱患。可是,它不僅與法律文本字面變化帶來的直覺認識以及前引立法者的闡釋相左,甚至更與其自己的觀點產生悖論。因為,該觀點持有者同時認為,食品安全企業標準只是“形式備案”,“只要食品生產企業按照相應的備案辦法申請備案,衛生行政部門即可依法備案,無需對備案內容進行實質性審查”{2}。可是,若“嚴于”的標準還包括“填空型標準”,而備案機關一律采取形式備案的模式,不對此類標準的采用是否會產生食品安全問題進行實質性評判,一旦因此而發生食品安全事件,備案機關豈不是要廣受口誅筆伐[3]?

           針對以上因立法模糊和沉默而引發的分歧與困惑,本文擬首先回顧食品安全企業標準的制度變遷,以此為背景,理解制度設計者對企業標準在食品安全標準體系中的地位、在整個食品安全監管體系中的作用和意義的認識之演變。接著,本文將梳理2015年修法前食品安全企業標準備案存在的兩難境地。對這兩個方面的回溯,都有助于對修法后食品安全企業標準備案的性質作出更精準的定位。本文傾向于認為,當前的備案應當進行“必要的比對審查”,這項工作表明備案不是簡單的登記存檔,但也不是政府對企業標準可靠性的擔保背書。最后,本文行將結束之際,將簡單討論未來食品安全企業標準備案制廢棄的可能性。


        二、食品安全企業標準的制度變遷

           企業生產成批次的產品,必然會遵循一定的標準,而無論該標準是否滿足產品使用者的需求、是否可以獲得經濟效益、是否體現技術進步、是否保障身體健康和人身財產安全等,因為標準在本質上就是一種重復使用的規矩、規范和要求,是行動者的行為依據和準繩。所謂“不以規矩不能成方圓”,很難想象企業生產大量產品卻毫無標準可言。然而,若聽任企業完全按其自己制定的標準生產產品,不管標準的好壞,不僅企業本身不可能長久存在和發展,更重要的是,可能侵害產品使用者的正當權益,擾亂和破壞正當的市場秩序(如“劣幣驅逐良幣”)。因此,需要有企業外的公共組織和機構,憑其獲自不同來源的權威,發布一些為公共善而最低程度必需的標準,強制要求企業遵循之。

           本文正是從“企業—公共權威關系”視角,切入食品安全企業標準的制度變遷,以期收到聚焦之效,而不分散浪費筆墨。畢竟,食品安全企業標準制度是一個十分寬泛的范疇,其涵蓋與企業標準的制定、評價、確認、修訂等諸多環節有關的規則體系。根據我國食品安全企業標準的歷史,本文在以下兩個維度展開“企業—公共權威關系”視角的觀察:一是食品安全企業標準與公共部門制定的食品安全標準在標準體系中的各自地位與彼此關系;二是公共部門對食品安全企業標準的監管模式。兩個維度各有側重,卻又彼此勾連。

           (一)與公共部門食品安全標準的關系

           根據1949年以來的若干重要法律、行政法規[4],食品安全企業標準與公共部門制定的食品安全標準在食品安全標準制度體系中的關系,至少經歷了三個階段。

           1.立法未規定企業標準明確地位階段

           1965年8月17日,為了加強食品衛生工作的管理,保證食品質量,增進人民身體健康,防止食物中毒和腸道傳染病,當時的衛生部、商業部、第一輕工業部、中央工商行政管理局、全國供銷合作總社聯合制定了《食品衛生管理試行條例》(以下簡稱《食品衛生試行條例》),并由國務院批準執行,這是當時法律效力最高的規范文本。《食品衛生試行條例》非常清楚地規定了食品衛生標準的制定,但制定主體只是衛生部門(協商有關行業主管部門),而未提及企業標準[5]。此外,該條例還要求:“食品生產、經營主管部門制訂的食品產品標準,必須有衛生指標。衛生指標應當取得同級衛生部門的同意。”[6]這同樣意味著,在食品衛生標準與食品產品標準發生交叉的時候,食品產品標準中的衛生指標(文字不同,其本質也當屬衛生標準)也是由食品生產、經營主管部門制訂,并最終由衛生部門同意的。

           《食品衛生試行條例》的繼任者是國務院于1979年8月28日制定頒布的《中華人民共和國食品衛生管理條例》(以下簡稱《食品衛生條例》)。與前任相比,《食品衛生條例》將食品衛生標準的制定主體擴大到衛生部門以外的其他主管部門,由衛生部門和有關主管部門共同制定,其他主管部門原先的協商地位得以提升。而且,該條例放棄文字差異,肯定了食品產品標準中的衛生標準這一提法[7]。依據該條例,食品衛生標準分為國家標準、部標準和地區標準[8],但仍然沒有企業標準的類別。

           必須指出,先于《食品衛生條例》近一個月發布的《標準化管理條例》(1979年7月31日),已經明確提及“標準分為國家標準、部標準(專業標準)、企業標準三級”(11條);“凡沒有制訂國家標準、部標準(專業標準)的產品,都要制訂企業標準”(第15條)。但在《食品衛生條例》中對此未予體現。兩個條例皆由國務院發布,只是起草部門分別為國務院衛生部門和標準主管部門。在相隔如此短的時間內發布的兩個條例之間發生不一致,就很難從一般法與特別法之間的關系去闡釋在食品衛生標準體系中究竟有沒有企業標準一席之地的問題。

           三年之后的《中華人民共和國食品衛生法(試行)》(1982年11月19日通過公布,以下簡稱《食品衛生法(試行)》),作為效力等級高于《標準化管理條例》的法律,仍然沒有明文規定食品衛生企業標準,似乎更可以說明,不能簡單地以《標準化管理條例》適用所有產品(包括食品)為由而得出食品衛生企業標準早已公認成為食品衛生標準體系的一個組成部分。盡管《食品衛生法(試行)》15條似乎隱含有食品生產經營企業經衛生部門同意可以制定食品衛生標準之意[9],但是,其恢復使用《食品衛生試行條例》中的“衛生指標”措辭,仍然在形式上將其排斥在食品衛生標準體系之外。

           在計劃經濟時代以及市場化起步時期,食品生產、經營企業多為國營(國有)企業,是有關主管部門所屬單位,企業基本無獨立自主的經營權可言,企業的生產、銷售計劃尚且需要主管部門制定或審批,更何況關乎食品質量安全和人民身體健康的食品衛生標準。食品生產經營企業的產品標準多由有關主管部門制定,其中加入衛生指標或衛生標準,也基本可以解決企業生產經營的衛生安全問題。制度設計者恐怕并不認為有必要讓單獨成立的“企業標準”成為食品衛生標準體系的一部分[10]。

           2.立法強制要求企業制定“填空型標準”階段

           1988年12月29日通過公布的《中華人民共和國標準化法》(以下簡稱《標準化法》)倒是延續了《標準化管理條例》對企業標準的認可,從而以更高位階的全國人大常委會立法,明確了企業標準的法律地位。該法第6條第2款規定:“企業生產的產品沒有國家標準和行業標準的,應當制定企業標準,作為組織生產的依據。企業的產品標準須報當地政府標準化行政主管部門和有關行政主管部門備案。”據此,“填空型標準”的制定是企業必須履行的法定義務,而非企業可以自愿選擇的義務。

        雖然《中華人民共和國食品衛生法》(1995年10月30日通過公布,以下簡稱《食品衛生法》)在取代《食品衛生法(試行)》的時候,(點擊此處閱讀下一頁)

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        本文責編:陳冬冬
        發信站:愛思想(http://www.2sungmin.com),欄目:天益學術 > 法學 > 憲法學與行政法學
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